Retos de la infraestructura pública en el escenario del Fenómeno del Niño

Elaborado por: Juan Carlos Medina, asociado principal del Estudio Echecopar

El Niño es un fenómeno natural que afecta cada cierto tiempo a nuestro país, generando graves daños a la infraestructura pública y privada, la salud y vida de las personas, la economía, el abastecimiento de alimentos y productos de primera necesidad, entre otros.

Ante ello, el Estado peruano ha tenido iniciativas para reconstruir las afectaciones a la infraestructura causadas por el último gran evento del fenómeno del niño en el año 2017, así como desarrollar una cultura y estrategia de prevención, la misma que no ha logrado los resultados esperados.

Este año, mediante Comunicado Oficial ENFEN N.° 12-2023, del 11 de agosto de 2023, la Comisión Multisectorial encargada del Estudio Nacional del Fenómeno “El Niño” informó que el fenómeno del Niño Costero se extenderá desde el último trimestre de este año hasta el verano de 2024.

Pese a ello, la Contraloría General de la República ha detectado que las entidades públicas que deben establecer los lineamientos y políticas para prevenir y mitigar los efectos del fenómeno de El Niño no cuenten con planes definidos para ello, así como que existe un retraso sustancial en los trabajos de limpieza de quebradas[1].

El gobierno ha adoptado diversas acciones en materia de infraestructura para afrontar las consecuencias de este fenómeno natural.

Así, por ejemplo, el 10.8.2023, mediante Decreto de Urgencia N.° 032-2023, se aprobaron medidas en materia de contrataciones del Estado para la ejecución de acciones de prevención debido al peligro inminente ante intensas precipitaciones pluviales y otros eventos asociados a la posible ocurrencia del fenómeno del niño.

La citada norma autoriza a las Entidades de los 3 niveles de gobierno a realizar sus contrataciones de bienes, servicios y obras para la ejecución de acciones de prevención en las zonas declaradas en Estado de Emergencia como consecuencia del peligro inminente ante intensas precipitaciones pluviales y otros eventos asociados al Fenómeno del Niño, a través del procedimiento de selección de Adjudicación Simplificada, con algunas reglas especiales (por ejemplo, la reducción de plazos para impugnaciones). Los objetos contractuales que las Entidades contratarán bajo este Decreto de Urgencia deben ser incluidos en un listado aprobado mediante Resolución del Titular de cada Entidad.

Esta norma resulta beneficiosa, pues permite contrataciones más ágiles (pues procedimientos de selección como las licitaciones públicas y concursos públicos tienen una duración mucho mayor) y con etapas simplificadas (por ejemplo, no se puede solicitar Pronunciamiento al OSCE).

Si bien el gobierno viene aprobando normativa especial para hacer frente al próximo fenómeno de El Niño, disponiendo del presupuesto necesario para cubrir estas medidas, esta acción ha sido tardía y aún insuficiente. Se requiere de una mayor planificación y mayores herramientas para asegurar la participación del sector privado en la ejecución de las medidas para prevenir o mitigar los efectos del fenómeno.

Posibles herramientas para mitigar los efectos del Fenómeno del Niño:

- Contratos de Gobierno a Gobierno.

Los contratos de Gobierno a Gobierno mediante los cuales el Estado peruano contrata los servicios de asistencia técnica de un Estado extranjero para la ejecución de proyectos públicos son mecanismos excepcionales que buscan una pronta y eficiente ejecución de proyectos de infraestructura.

A la fecha se tienen varios contratos de Gobierno a Gobierno celebrados para el desarrollo de importantes proyectos públicos como la ejecución de las intervenciones de la reconstrucción con cambios. El gobierno puede aprovechar estos contratos para solicitar la asistencia del estado extranjero para la correcta gestión de los riesgos del fenómeno del niño, la planificación de las actividades necesarias para prevenir y mitigar los efectos del fenómeno, la determinación del estado situacional de la infraestructura pública, conducir procesos eficientes de selección de los contratistas que ejecutarán las obras de prevención o reparación que sean necesarias, entre otras actividades.

Además, en los contratos derivados de los contratos de Gobierno a Gobierno para la ejecución de las obras de los proyectos públicos (por ejemplo, soluciones integrales, instituciones educativas, hospitales, entre otros), usando modelos estándares internacionales de construcción, se puede solicitar a los contratistas que ejecuten prestaciones destinadas a mitigar los impactos del fenómeno de El Niño.

Así, por ejemplo, en los contratos NEC3 celebrados por la ARCC para las soluciones integrales en ríos y quebradas, el Gerente de Proyecto (representante de la Entidad pública) podría instruir a los contratistas cambios a la Información de las Obras (variaciones de alcance) para que estos ejecuten trabajos inmediatos que permitan afrontar con mayor eficiencia la pronta llegada del fenómeno de El Niño, con el debido reconocimiento del impacto en costo y plazo de estos mayores trabajos (vía evento compensable).

- Convenios de Administración de Recursos o encargos de procedimientos de selección.

Sin perjuicio de que la normativa de contrataciones del Estado permite usar mecanismos como la contratación directa por situación de emergencia, para que ante eventos como el fenómeno de El Niño las Entidades cuenten con mecanismos ágiles para realizar sus contrataciones de bienes, servicios u obras necesarios para paliar los efectos de dicho fenómeno; un mecanismo que resulta de utilidad ante la falta de experiencia o capacidad del Estado es acudir a Organismos Internacionales para contratar servicios de asistencia técnica y la ejecución de las obras que sean necesarias para hacer frente al fenómeno de El Niño.

Para ello, el Perú podría emplear Convenios de Administración de Recursos, mediante los cuales transfiere presupuesto a dichos organismos para que estos se encarguen íntegramente de la contratación, incluyendo la ejecución contractual y la solución de controversias.

Otra herramienta que tienen a su disposición las Entidades es el encargo de las actuaciones preparatorias y el procedimiento de selección a Organismos Internacionales, quedando la ejecución contractual a cargo del estado peruano, conforme a la normativa de contrataciones del Estado.

- Acciones a través de la Autoridad Nacional de Infraestructura.

Mediante Ley N.° 31841 se creó la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN), con la finalidad de que esta Entidad contribuya al cierre de brechas de infraestructura, para garantizar la efectiva prestación de servicios públicos y dinamizar la economía, así como al desarrollo del país con enfoque territorial, de prevención y de sostenibilidad ambiental.

Entre sus funciones, la ANIN puede formular, ejecutar, mejorar o conservar obras de infraestructura de defensa civil estratégica, para prevenir y controlar inundaciones y otros peligros asociados al cambio climático u otras calamidades públicas.

Para ello, la ANIN cuenta con varios mecanismos que le permiten ejecutar eficientemente la infraestructura pública a su cargo, tales como la suscripción de convenios de administración de recursos, la contratación de gobierno a gobierno, el uso de contratos estándares internacionales de construcción, las facilidades para la tramitación de procedimientos administrativos necesarios para la ejecución de la infraestructura (por ejemplo, instrumentos de gestión ambiental), entre otros.

No obstante, esta norma aún se encuentra pendiente de reglamentación y posterior entrada en vigencia. Por tanto, la ANIN no llegaría a entrar en funcionamiento oportunamente para adoptar las acciones necesarias para hacer frente al Fenómeno de El Niño. Por tanto, esta Entidad y sus mecanismos expeditivos para ejecutar infraestructura pública tendrá una utilidad más bien a futuro, para adoptar acciones de reconstrucción y mantenimiento ante los efectos del fenómeno, y como prevención de futuros fenómenos.

- La implementación de Proyectos Especiales de Inversión Pública.

Otra herramienta a disposición del Gobierno es la creación de un Proyecto Especial de Inversión Pública (PEIP), bajo los alcances del Decreto de Urgencia N.° 021-2020. Los PEIP son proyectos especiales para ejecutar inversiones o una cartera de inversiones de naturaleza sectorial o multisectorial, de manera tal que sean sostenibles, viables y debidamente presupuestadas, destinadas al cierre de brechas de infraestructura y de acceso a servicios públicos.

Los PEIP, para la ejecución de sus inversiones, emplean el modelo de ejecución de inversiones públicas, por medio del cual pueden utilizar la metodología colaborativa de modelamiento digital de información para la construcción (BIM), celebrar contratos de gobierno a gobierno, contratar asistencia técnica, utilizar contratos estándares internacionales de construcción, celebrar convenios de administración de recursos, entre otros. Asimismo, tienen facilidades para obtener la liberación y registro de interferencias, así como para la tramitación de las autorizaciones ambientales que correspondan.

Los PEIP han sido de escaso uso en nuestro país. Sin embargo, ante la demora en la implementación de la ANIN, podría crearse una cartera de inversiones relacionadas con el Fenómeno de El Niño, a fin de que la misma sea ejecutada mediante PEIP usando las ventajas del modelo de ejecución de inversiones.

- La implementación de Oficinas de Gestión de Proyectos (PMO).

En un escenario en el que es importante una adecuada prevención, acción oportuna, gestión eficiente de los riesgos del fenómeno de El Niño, acciones articuladas al interior de las Entidad y entre Entidades y la adopción de estándares de eficiencia y lecciones aprendidas; resulta de suma relevancia que las Entidades implementen Oficinas de Gestión de Proyectos (PMO).

La PMO es “una estructura de gestión que estandariza los procesos de gobierno, relacionados con el proyecto y hace más fácil compartir recursos, metodologías, herramientas y técnicas. Las responsabilidades de una PMO pueden abarcar desde el suministro de funciones de soporte para la dirección de proyectos hasta la responsabilidad de la propia dirección de uno más proyectos“[2].

De esta manera, el incorporar dentro de la estructura orgánica de las Entidades a la PMO, permitirá que estas cuenten con un “centro de operaciones” que permita controlar los diferentes procesos de la Entidad, gestionar riesgos, gestionar ágilmente los cambios a los proyectos en ejecución, monitorear riesgos, proponer documentos estándares, entre otros.

Además, en caso las Entidades no cuenten con los recursos, conocimientos y personal idóneos para implementar una PMO dentro de su organización, podrán contratar asistencia técnica especializada que les ayude en la tarea.