Nuevo proyecto de ley de formalización minera: ¿Qué podemos esperar?

El proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal no es una historia reciente. El Estado peruano lleva más de dos décadas tratando de lograr la formalización de los pequeños mineros y mineros artesanales; sin embargo, los resultados obtenidos a la fecha no son alentadores. Como respuesta, el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) ha presentado un nuevo proyecto de Ley de la Pequeña Minería y Minería Artesanal. ¿Qué es lo que podemos esperar?

Para tener una mayor orientación al respecto, debemos recordar que el Estado peruano inició el proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal en el año 2002 mediante la publicación de la Ley 27651. Diez años después, en su intento por regular la proliferación descontrolada de la minería artesanal y de pequeña escala, publicó los Decretos Legislativos 1100 y 1105, que establecieron las primeras definiciones de minería ilegal y minería informal, y delimitaron las estrategias de intervención centradas en la erradicación de la minería ilegal y la formalización.

En el 2017, mediante la publicación del Decreto Legislativo 1293, se dio inicio al proceso de formalización minera integral. Luego de diversas modificaciones normativas que ampliaron su vigencia y que permitieron la inscripción de nuevos supuestos mineros, se tiene como fecha de culminación del proceso el 31 de diciembre de este año.

Este proceso consistió en que quienes se adherían a él presentaban ciertos requisitos mientras se les permitía, de manera excepcional, la continuidad de sus actividades mineras. Es decir, bajo el compromiso de formalizarse, el minero podía seguir operando siempre y cuando tuviera su registro en el REINFO. Lamentablemente, ese compromiso no se respetó. Según cifras presentadas por la Dirección General de Formalización Minera (DGFM) en el XV Congreso Nacional de Minería, de los 86,140 inscritos en el REINFO a junio último, solo 2065 se han formalizado.

¿Cuáles son las razones detrás de este fracaso? Si bien el proceso de formalización minera ha estado afectado por temas transversales, destacan tres problemáticas puntales: la inadecuada caracterización del usuario, la desvirtuación del carácter excepcional, y la limitada capacidad rectora del MINEM. Veamos cada uno.

Este proceso de formalización minera integral fue formulado considerando como usuarios a pequeños mineros y mineros artesanales. Por ello es que permitió que continúen desarrollando sus actividades mientras presentaban los requisitos ¿Qué terminó ocurriendo? Al momento de recibir las inscripciones en el REINFO, no hubo un filtro adecuado que garantizara que quienes se estaban inscribiendo eran efectivamente pequeños mineros o mineros artesanales. Por el contrario, se inscribieron usuarios que no realizaban actividad minera, solo por especulación o aviso de terceros para obtener algún beneficio, por ejemplo, a través del alquiler de REINFOs. Y también mineros ilegales, entendidos como aquellos que extraen recursos minerales de áreas prohibidas o de concesiones de terceros, o que utilizan maquinaria o insumos prohibidos (dragas, mercurio).

Esta inadecuada caracterización generó que mineros ilegales, encubiertos de informales, pueden transitar por el territorio peruano con oro ilegal, bajo el manto de la protección legal que da el REINFO. Adicionalmente, hoy es común ver diversas noticias de atentados en muchas zonas del país, que evidencia con mayor claridad la relación que existe entre la minería ilegal y la criminalidad, así como con otros delitos mucho más complejos, como la trata de personas y el sicariato.

Otro de los grandes problemas que enfrenta el proceso de formalización es que desvirtuó su carácter excepcional al aceptar diversas ampliaciones de plazo y permitir la inscripción de nuevos usuarios. El proceso vigente adoptó a los usuarios del anterior proceso y permitió la inscripción de 13,816 nuevos usuarios en el 2017, y tras la publicación de la Ley 31388, que prorroga el plazo del proceso de formalización hasta el 31 de diciembre del 2024. permitió la inscripción de 32,835 nuevos usuarios. En suma, considerando las exclusiones realizadas, el REINFO pasó de tener 41,745 a 86,140 inscripciones a junio de este año.

Por último, la débil rectoría del MINEM para asumir el reto que involucra la formalización de los pequeños mineros y mineros artesanales se erige como uno de los grandes problemas que afectaron este proceso. Si bien la responsabilidad operativa de implementar el proceso recaía sobre los Gobiernos regionales, el gran director de orquesta debió ser el MINEM. Para ello, era necesario contar con un sistema interoperable que permita la articulación de las instituciones involucradas, el flujo eficiente de la información, la posibilidad de realizar seguimiento y monitoreo de los resultados del proceso en tiempo real y, sobre todo, la disminución de la carga operativa de los funcionarios mediante la automatización de ciertas revisiones. La Ventanilla Única de Formalización (VUF) fue un intento de esto, pero se han reportado diversas fallas, sobre todo para el flujo eficiente de la información.

En julio último, el MINEM publicó el proyecto de Ley de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal. En él propone dotar de asistencia técnica a los mineros, establecer nuevos espacios territoriales para el desarrollo de la minería artesanal y de pequeña escala, beneficios tributarios y lograr la trazabilidad de la comercialización del oro. Pero también ha propuesto acciones para atender los problemas destacados.

En específico, propone la creación del Sistema Nacional Interoperable de la Pequeña Minería Y Minería Artesanal (SNIPMMA), que serviría como canal unificador de los actores participantes en el proceso de formalización. Además, que el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) se encargue de desarrollar el Censo Nacional de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, a efectos de conocer cuántos pequeños mineros y mineros artesanales son en realidad, y propone que el MINEM se encargue directamente del cierre del proceso de formalización considerando un plazo límite.

Todas estas propuestas ayudarían a concluir satisfactoriamente el proceso de formalización. Sin embargo, todavía queda mucho camino por recorrer para poder implementarlas. Si bien este proyecto de ley es un paso importante del MINEM, es mucho más importante ver cómo planea implementarlo, cuál será su hoja de ruta, además de mantenerse firme ante intereses particulares que han visto en el REINFO el escudo perfecto para desarrollar sus actividades mineras sin ningún control, en un contexto de criminalidad y con un impacto negativo directo sobre la sociedad en su conjunto.

Realizado por: Jair Parihuana, analista senior de Videnza Consultores