Reingeniería del sistema de inversión pública

Hay serios problemas con relación a las diferentes etapas del proceso de inversión pública en el Perú. No sólo se trata de su reducido nivel en circunstancias en que las brechas de infraestructura, de servicios públicos y sociales permanecen altas. También es inconcebible que esta se reduzca cuando más se necesita. En 1982 fue equivalente a 10% del PBI y entre 2013 y 2015 sólo fue de 5.8%, 5.6% y 5% del PBI respectivamente.  Se requiere aumentarla y mejorar su calidad. El sistema hace agua por muchas partes: formulación, evaluación ex ante, ejecución y evaluación ex post. La lista de problemas es larga:

- Carencia de planeamiento estratégico. Falta de rumbo y sin prioridades. Listado infinito de proyectos, no articulados.

- Predominancia de criterios de evaluación financiera sobre los económicos y sociales que genera proyectos de reducido alcance y vida útil.

- Abandono de la capacidad de gestión del Estado (30 años).

- Serios problemas de ejecución de la inversión en los tres niveles de gobierno.

- Elevada complejización de la normatividad para la ejecución de la inversión pública.

- Reducción del multiplicador del gasto por mayor propensión a importar. Menores interrelaciones sectoriales de la inversión pública.

- Abandono de la inversión del gobierno en empresas y servicios públicos cediendo todo el espacio al sector privado.

- Cero evaluaciones ex post que permitan extraer enseñanzas hacia adelante.

- Transparencia entre mínima e inexistente. (….)

Estamos proponiendo cuatro rubros de acción: 1. Reformas institucionales; 2) mejora del SNIP; 3) establecer nuevas prioridades de inversión pública; y 4) una  nueva relación con el sector privado.

Reformas institucionales:

- Conducción central en el Ministerio de Planeamiento Estratégico y Economía. El MEF actual ha demostrado su incapacidad en el tema.

- Fortalecimiento e integración de Gerencias de Planeamiento estratégico en gobiernos regionales y locales. No como entidades semiautónomas replicando la fallida ubicación institucional del CEPLAN.

- Incorporar los temas y pincipales proyectos de inversión pública y privada en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) y en los planes de los gobiernos regionales y locales. Ahora no se incluyen en los Planes Regionales de Desarrollo Concertado (PRDC). Asimismo, simplificar los requerimientos de planeamiento formal en estos niveles de gobierno. Por ejemplo, ahora se exigen muchos documentos independientes que no se realizan o sólo se hacen con criterios burocráticos: PDRC, plan de competitividad, plan de inversiones y exportaciones regionales, planes sectoriales, entre otros.

- Simplificación del marco regulatorio para la ejecución de la inversión pública igualando con marco normativo de APP, IPC y OxI.

- Proporcionar escenarios de brechas de inversión para los diferentes sectores productivos.

Mejoras del sistema SNIP:

- Ampliar criterios de evaluación económica y social de proyectos. Profundizar especialmente en las externalidades positivas (y también negativas) de los diferentes tipos y modalidades de proyectos de inversión. Ahora las primeras son muy acotadas afectando negativamente la capacidad y vida útil de los proyectos (de corto alcance).

- Establecer una base de datos actualizada permanentemente de componentes y parámetros técnicos, de costos y económicos, que sirva para la formulación y evaluación de proyectos de inversión pública.

- Aperturar, reoordenar y actualizar continuamente el Banco de Proyectos como fuente de información para los diferentes niveles de gobierno.

- Realizar evaluaciones ex post de grupos de proyectos luego de ejecución y a los 5 y 10 años de vida útil, para extraer enseñanzas.

- Crear unidades del SNIP macro regionales y luego regionales para fortalecer actividades y crear «cultura de proyectos» a nivel descentralizado (gobiernos regionales y locales).

- Intensificar actividades de capacitación en los gobiernos regionales y locales.

- Incorporar, con prioridad, al personal de proyectos de inversión pública a nivel nacional, regional y local al programa «Servir».

- Actualizar directivas del SNIP. Modernizar referencia al Acuerdo Nacional 2005 y al PEDN 2011.

- Transparencia total.

Nuevas prioridades de la inversión pública:

- Establecer prioridades nacionales, regionales y locales, flexibles en el tiempo: generación de divisas, mejora de ingresos en zonas deprimidas, reducción de desigualdades extremas, ocupación y empleo de calidad, reducción de costos, entre otros.

- Integrar esfuerzos, difundir y potenciar proyectos productivos exitosos a nivel local: eco-negocios, turismo ecológico y comunitario, biotecnología, industrias creativas, comercio justo, asociatividad, economía familiar campesina, acuicultura, gastronomía, actividad forestal ambientalmente sostenible, entre otros.

- Balancear la cartera de grandes proyectos con otros de menor dimensión pero de alto impacto como mejoras en las carreteras regionales (red vial departamental), caminos vecinales que son articuladores para 7.5 millones de personas que viven en centros poblados rurales de menos de 2,000 habitantes, sistemas BRTs (metropolitanos) en ciudades intermedias, mejora de riego y pequeñas centrales hidroeléctricas (Gustavo Guerra García).

- Establecer proyectos regionales articuladores.

Nueva relación con el sector privado:

- La inversión privada en coordinación con la inversión pública son esenciales para el crecimiento económico: expansión de la capacidad productiva y la demanda.

-  Hay que promover e implantar las Asociaciones Público Privadas (APP) que sean necesarias con criterios técnicos, no ideológicos, con protocolo claro (aplicar obligatoriamente el comparador público privado) y con transparencia absoluta antes, durante y después de ejecutarlas. Realizarlas con descuido, como ahora, genera infinitas adendas, mayores costos fiscales y endeudamiento público en cofinanciadas, problemas distributivos, menor eficacia, entre otros. Les presentaremos una nota proximamente sobre el tema.

- Se debe realizar una reingeniería profunda de Proinversión de forma tal que se contribuya efectivamente a la mejora del bienestar de la población, especialmente de los estratos de menores ingresos.

- Obras por impuestos (OxI) como un mecanismo de emergencia, transitorio, mientras no se tenga capacidad de ejecución de la inversión pública. Los proyectos son principalmente decididos por el sector privado, a pesar de que nuevas normas señalan que deben ser priorizados por el gobierno. Se pueden generar sobrecostos al igual que proyectos de inversión pública. No se aseguran menores montos de inversión. Círculo vicioso que retroalimenta incapacidad de ejecutar proyectos de inversión pública. Existen facilidades para esta modalidad en perjuicio de la inversión pública. Poca transparencia en las diferentes etapas de los proyectos de OxI. Hace creer que es aporte voluntario mientras que es obligación de empresas pagar impuestos. No elimina ni minimiza problemas de corrupción. Afecta disponibilidad de recursos para el siguiente gobierno.

- Intensificar acciones de supervisión en la ejecución física, contractual y económica de los grandes proyectos de inversión. Hay serios peligros de sobrevaloración.

Nota: Los elementos centrales de esta nota se presentaron a nombre del Frente Amplio en un Foro sobre Inversión Pública organizado por el diario La República el 3/3/2016.

21/3/2016