Constitución y crecimiento económico del Perú 1993-2021: algunos comentarios iniciales

Es el título de una publicación reciente del Fondo Editorial de la PUCP elaborado por el Prof. Waldo Mendoza del Departamento de Economía de la misma Universidad. Se trata de un trabajo para demostrar que el Régimen Económico de la Constitución Política de 1993 (RECP93) fue clave para explicar el elevado crecimiento del PBI per cápita a partir de 1994 y que solo sería necesario incorporar un artículo adicional sobre responsabilidad fiscal.

Este libro es un referente importante para definir posiciones en torno a si se debe mantener nuestro modelo económico y su institucionalidad sin cambio alguno (o aplicar ajustes solo menores) frente a los que pensamos que estos no deben ser tan marginales. No discutiremos aquí las diferentes vías para hacerlo que incluyen el asambleísmo, con su experiencia fracasada en Chile, o la nueva vía de ingeniería institucional con punto de partida en el Acuerdo por Chile de diciembre de 2022.

Resumen autor
El estudio corrobora la hipótesis de que el RECP93, una institución jurídica, ha tenido una influencia positiva en el desempeño macroeconómico del país durante las últimas tres décadas, ya que contiene artículos que moldean un modelo de crecimiento promotor de la inversión privada y provee un marco institucional que permite al BCRP y al MEF contar con los instrumentos para llevar adelante una buena gestión macroeconómica.

Lo más importante es que no es una buena idea cambiar el RECP93 en la dirección que proponen sus principales críticos, que es elevar la participación del Estado en la economía creando más empresas públicas o eliminar la categoría constitucional de los contratos. Habría que avanzar hacia construir instituciones económicas inclusivas que contribuyan a elevar la tasa de crecimiento de la economía y permitan financiar mejor los derechos fundamentales de los peruanos.

Hipótesis central
El objetivo principal del trabajo es poner a prueba la hipótesis central: el RECP93 ha contribuido al buen desempeño macroeconómico del país porque contiene artículos que moldean un modelo de crecimiento promotor de la inversión privada.

Por otra parte, tiene un marco institucional que le permite el BCRP y el MEF, encargados de la política monetaria y fiscal, respectivamente, contar con los instrumentos para llevar adelante una gestión macroeconómica que permite que el país alcance la estabilidad macroeconómica.

Estructura
En el primer capítulo se presenta el marco general de trabajo. Contiene una primera sección donde se conjuga la teoría del crecimiento económico con la teoría de las instituciones, y la segunda vincula el modelo de crecimiento económico, la calidad de la gestión pública y las condiciones internacionales, con el desempeño macroeconómico.

En el capítulo 2 se evalúan los artículos fundamentales del RECP93 que delinean el modelo de crecimiento peruano, sustentado en la inversión privada como su motor. Por otro lado, se describen los principales artículos del RECP93 que hacen posible una buena gestión macroeconómica.

En el capítulo 3 se pone a prueba la hipótesis central. En la primera parte se presentan algunos hechos estilizados que sugieren que el comportamiento macroeconómico ha sido sobresaliente con relación al resto de países de la región. En la segunda parte, se aplica el método del control sintético (MCS) mostrando que entre 1994 y 2021 el crecimiento ha sido sustantivamente más alto que el del Perú sintético o reestimado sin la RECP93.

Primeros comentarios
La presentación del libro fue organizada por el Consorcio de Investigación Económica y Social. Esta se llevó a cabo en la tercera semana de abril con un panel de comentaristas integrado por Marisa Glave, Elmer Cuba, Samuel Abad, y Fernando Villarán. Al respecto, Marisa Glave destacó ¿Cómo podemos defender un modelo de desarrollo que tiene un resultado tan pobre en el desarrollo de capital humano?

Elmer Cuba resaltó que nuestra actual constitución tiene mandatos que no se han cumplido. El RECP93 señala que el Estado es el encargado principal de garantizar educación, salud, seguridad e infraestructura; pero este ha fracasado, ha violado el pacto social. Fernando Villarán manifestó estar de acuerdo respecto al buen funcionamiento del BCRP y el MEF. Sin embargo, resaltó sus impactos distributivos negativos. Samuel Abad señaló que es un buen momento para evaluarla. Además, opinó que no basta con pedir una Asamblea Constituyente, sino que se tendría que poner al debate una propuesta seria y concreta de reformas.

Perspectiva crítica
Efectivamente el análisis de la Constitución en general y de la RECP93 en particular tiene muchas aristas; es asimismo un tema de connotaciones políticas e ideológicas, más en la actual coyuntura. Se propone aquí solo plantear algunas facetas, aunque es claro que muchas otras y su profundización rebasarían esta nota. Solo para mencionar algunas habría que comentar los contenidos básicos de la realidad y los modelos descritos por el autor. En segundo lugar, hay que discutir que tan maravillosos fueron los resultados observados en la economía peruana a partir de los años noventa.

En tercer lugar, la pertinencia o no del RECP93 no debe mirarse con base a los resultados en el pasado, sino respecto al futuro del país. La pregunta por hacer ¿es si el RECP93 sería capaz de hacer frente a los retos por venir? El futuro no nos plantearía necesariamente los mismos retos del pasado. Las técnicas econométricas que se utilizan para proyectar el futuro son, como plantea un colega, equivalentes a manejar un vehículo mirando el retrovisor. Por último, hay que anotar que se debe evaluar la Constitución y el RECP93 no solo anotando sus debilidades frente al pasado sino con un enfoque de mejora continua.

Palabras omitidas
En el texto no hay palabra alguna respecto al planeamiento estratégico; solo se menciona la gestión pública. Al respecto debe recordarse que la primera etapa de cualquier proceso administrativo es el planeamiento. Por otra parte, no hay que olvidar que durante el periodo analizado esta actividad fue totalmente relegada iniciando con la desaparición del Instituto Nacional de Planificación y la creación de un minúsculo y marginal CEPLAN.

Se olvida también que existen variedades de capitalismo. No hay un modelo único a seguir, ni reglas ni instituciones comunes para todos, Los arreglos varían de acuerdo con los actores sociales, los empresarios, los trabajadores y el Estado como nos recuerda Robert Boyer. Una modalidad es la dirigido e impulsada inicialmente por el Estado como Japón y Corea del Sur; otro sin intervención estatal como Hong Kong. El modelo de desarrollo chino es resultado de la confluencia de muchos y diversos elementos y donde por cierto no se respetaban los derechos de propiedad.

Hay en el texto una visión economicista donde lo único que importa es el crecimiento del PBI per cápita. Efectivamente, esa variable es muy importante pero los economistas sabemos que esto no es así ya que tiene muchos problemas. ¿La economía es lo único importante? ¿Por qué no hablamos de desarrollo sostenible, calidad de vida, de libertad? Solo como un ejemplo, Adam Smith planteaba como objetivos Ciudadanos y Estado Rico.

Tecnocracia al poder
El documento es una loa a la tecnocracia. Es correcto que debemos tener buenos funcionarios públicos, pero cuando domina la tecnocracia por encima de todo habrá que interrogarnos sobre los que puede ocurrir con la democracia. Los funcionarios somos ante todo servidores públicos. Por otra parte, como lo hemos señalado antes, afirmar que se es exclusivamente técnico es ignorar la complejidad del mundo y cómo conocerlo, soslayar a quien se sirve o callar sobre los verdaderos intereses a los cuales se responde.

Se necesitan gerentes públicos, pero también tecnopolíticos en el lenguaje de Carlos Matus (1987) que ayuden a definir objetivos, metas, construir medios, convencer y actuar en consecuencia. En otro orden de ideas, los actores económicos parecen tener los mismos roles tradicionales de siempre. Ahora se necesitan empresarios innovadores, inversionistas responsables socialmente y que creen valor compartido, trabajadores empoderados y pequeños empresarios de clase mundial.

Mismas Políticas
Con el argumento de que somos una economía pequeña (y lo somos) el autor señala que la única salida es la búsqueda de mercados externos. Es correcto, pero hay que recordar que existen muchas economías pequeñas con altos niveles de ingreso y mercados significativos: Suiza, Suecia, Noruega, entre algunos. A partir de allí el autor se basa únicamente en promover más TLC sin discutir que es necesario introducir políticas previas y complementarias para que éstos superen sus actuales resultados mediocres. Una propuesta ignorada es diseñar e implantar una política comercial inclusiva.

El libre mercado y la iniciativa privada lo son todo para el autor. No hay necesidad de una estrategia de diversificación productiva y exportadora. En lo más instrumental se reniega de la posibilidad de un banco central como la FED preocupado tanto por la inflación como de los niveles de empleo. No hay un atisbo de proponer mejoras a los tratados bilaterales de inversión y los capítulos sobre inversión de los TLC de acuerdo con las mejoras prácticas de la UNCTAD. Se postulan implícitamente más asociaciones públicas privadas tradicionales cuando nuestros vecinos hablan de la cuarta o quinta generación de estos contratos.

No hay dudas ni murmuraciones sobre los niveles óptimos de endeudamiento público en una pequeña economía necesitada de mucha infraestructura tradicional y social; ni sobre la acumulación, quizás excesiva, de reservas internacionales. Tampoco se requiere una significativa presión tributaria alineada con los estándares promedio de América Latina, sino simplemente de mayor crecimiento que genere mayor recaudación. Más de lo mismo de siempre.

Problemas estructurales
En el texto no hay mención alguna a los problemas estructurales que condicionan y afectan la calidad del crecimiento económico. Se olvida de las exportaciones predominantes de sectores extractivos con reducido contenido de conocimiento y elevada intensidad de capital.

También de sus reducidos encadenamientos de empleo y producción hacia los otros sectores productivos internos; y de la elevada heterogeneidad en la estructura productiva con actividades de muy alta productividad media coexistiendo con amplios sectores en que esta es muy reducida, entre muchos otros.

Realidad presente y futura
Habría que interrogarnos si los resultados del modelo económico basado en el RECP93 son todo lo maravilloso que nos comentan. Aquí el mejor contraste son las precarias condiciones de vida de segmentos importantes de la población que se transparentaron tanto por los fenómenos del Niño de 2017, la pandemia del Covid-19 y los desastres naturales o humanos del 2023. ¿Qué ocurre con los ingresos reales, empleo decente, la desigualdad, el acceso y calidad de los servicios públicos, la disponibilidad de infraestructura?

Un último tema que queremos plantear es si la RECP93 será suficiente para enfrentar los escenarios altamente probables de mayor precarización de la mano de obra por un crecimiento en sectores intensivos en capital y de los cambios tecnológicos en curso. ¿Será un buen marco institucional para hacer frente a un proceso de desglobalización y cambio de las cadenas logísticas a nivel global? ¿Es suficiente para mitigar la creciente elevación de las desigualdades y sus efectos corrosivos en la sociedad y política? Aún más, ¿nos permitirá hacer frente a los retos tradicionales como el cambio climático, crisis hídrica, envejecimiento poblacional? En fin, se abren muchas interrogantes para conversar más adelante.