Estrategia de desarrollo sinérgico, un desafío para América Latina (AL)

Se trata de un documento recientemente publicado en la Revista El Trimestre Económico de México de julio-setiembre de 2023. El artículo fue elaborado por Cristóbal Kay del Instituto Internacional de Estudios Sociales de la Haya, Países Bajos. Una versión previa del mismo se publicó en Oxford University Press en 2022.

Se relieva la importancia del rol del Estado y de la reforma agraria que promovieron una estrategia de desarrollo sinérgico (EDS) en Corea del Sur y Taiwán a diferencia de lo que ocurrió en AL. La lección clave es tratar de utilizar y desarrollar el marco analítico incipiente de la EDS para procurar el éxito del proceso de desarrollo de un país.

Resumen
Este artículo realiza un análisis comparativo que contrasta las estrategias de desarrollo nacional llevadas a cabo por la mayoría de los países de AL respecto a las de Corea del Sur y Taiwán durante la Guerra Fría. Busca averiguar por qué estos dos países pudieron alcanzar niveles de vida mucho más altos y equitativos hacia el final.

El argumento del autor es que la principal diferencia en el desempeño entre ambas regiones se explica, sobre todo, por la capacidad de los países asiáticos para seguir una EDS, mientras que los países latinoamericanos no la tuvieron.

La extensión, el alcance y el momento de realización de una reforma agraria redistributiva fueron un ingrediente clave de tal estrategia, así como los eslabonamientos establecidos entre los sectores económicos. Se concluye que una EDS ofrece las mejores posibilidades de impulsar un proceso de desarrollo más dinámico, sostenible y equitativo en AL.

Contenido
El autor discute cómo los países del Sur global han abordado el tema de la tierra y hasta qué punto esto fue fundamental para su estrategia nacional de desarrollo durante el periodo de la Guerra Fría, mediante una comparación de la experiencia de AL con Corea del Sur y Taiwán en ese lapso.

Por lo tanto, el análisis comienza con las secuelas de la segunda Guerra Mundial y termina aproximadamente con la caída del Muro de Berlín, la desintegración de la Unión Soviética y la desaparición del comunismo en Europa del Este a finales de la década de los ochenta y principios de la de los noventa.

Reforma agraria
El argumenta que los países que adoptan una reforma agraria redistributiva radical antes o al mismo tiempo que su proceso de industrialización dentro de una estrategia de desarrollo sinérgico tienen mayor probabilidad de lograr un proceso de desarrollo sostenible y equitativo que eleve el nivel de vida y reduzca la pobreza de manera drástica.

Corea del Sur y Taiwán pudieron emprender este camino, mientras que AL no lo hizo, e incluso retrocedió de manera relativa durante la segunda mitad del siglo XX. En cada uno de los siguientes apartados el autor compara Corea del Sur y Taiwán con AL. Comienza discutiendo el papel del Estado en el proceso de desarrollo. La cuestión por explorar es el grado de autonomía y la capacidad para diseñar y ejecutar estrategias de desarrollo de manera coherente, flexible y sostenida en el tiempo.

Industrialización
Cristóbal Kay analiza si los países implementaron una reforma agraria, en qué medida y en qué secuencia respecto al proceso de industrialización. Sobre todo, está interesado en descubrir qué políticas particulares siguió el Estado respecto a las contribuciones de la agricultura a la industrialización, y qué encadenamientos creó entre los sectores que podrían haber fomentado sinergias entre ellos y en toda la economía.

Luego continua con el análisis de las diferentes fases del proceso de industrialización, la medida en que éstas se relacionaron con el desempeño de la agricultura y el papel del Estado en todas las fases y las interacciones. A lo largo de este análisis el autor señala los diferentes contextos que enfrentaron los países en cuestión. En la conclusión intenta extraer algunas lecciones relevantes para los debates contemporáneos sobre las estrategias de desarrollo en vista de la crisis ecológica y el papel de los campesinos en este proceso.

Argumento clave
Para Kay los formuladores de políticas en Corea del Sur y Taiwán lograron transformar países pobres y subdesarrollados ya sea por el diseño, la fuerza de las circunstancias, las coincidencias, el ensayo y error, un cierto proceso de dependencia de la trayectoria, por hacer lo correcto en el momento correcto, por aprender de los errores, por aprovechar las oportunidades.

De acuerdo con su análisis, lograron esto porque buscaron una EDS después de haber obtenido la independencia al final de la guerra. En el comienzo de su proceso de desarrollo, es probable que no pensaran en esos términos, y que, incluso en la actualidad, aún no lo hagan.

Sus políticas evolucionaron con el tiempo y fueron influenciadas por factores nacionales e internacionales en grados diferentes y cambiantes en sus interacciones a lo largo del tiempo. La idea de una EDS le ayuda a analizar los múltiples vínculos, articulaciones y relaciones entre los distintos sectores económicos y sus diversas dinámicas a medida que avanza el proceso de desarrollo y se encuentran nuevos desafíos y oportunidades para el Estado, sus responsables políticos, el sector privado y otros actores de la sociedad.

Distinción importante
La sociedad civil era débil y el Estado era fuerte en Corea del Sur y Taiwán, lo que permitió a los gobiernos de ambos países lograr un grado de autonomía respecto de las fuerzas sociales, a diferencia de lo que ocurrió en la mayor parte de AL. En nuestros países comenzaron a surgir atisbos de un Estado desarrollista; sin embargo, éste no pudo establecerse por completo en el sentido en que fuera capaz de implementar una estrategia de desarrollo durante un periodo más largo, y que fuera inclusivo y equitativo. Tuvimos muchas marchas y contramarchas.

Cuando surgen conflictos en la sociedad, un Estado inteligente trata de apaciguarlos al hacer concesiones ante algunas de las demandas de las clases trabajadoras que no ponen en riesgo la estabilidad del sistema ni las metas de desarrollo a largo plazo. Cuando esto no es posible, el Estado no duda en usar la fuerza, como ha sucedido en Corea del Sur, Taiwán y, en mucha mayor medida, en AL.

En Corea del Sur y Taiwán, las clases altas se habían debilitado mucho y, por lo tanto, estaban más dispuestas a aceptar reformas estatales que afectaban sus intereses, como la reforma agraria radical, pues se enfrentaban a la amenaza comunista, que los habría eliminado como clase.

Reformas agrarias
Cristóbal Kay anota que las reformas agrarias pueden llevarse a cabo por razones económicas o sociopolíticas, o ambas, pero con énfasis diferentes. Pueden surgir desde abajo como consecuencia de la revolución y las revueltas campesinas, o desde arriba por el deseo del Estado de modernizar la agricultura o prevenir posibles levantamientos campesinos. Las primeras tienden a resultar en reformas agrarias más radicales que las segundas; también se dan situaciones híbridas, y en todas ellas interviene en mayor o menor medida el Estado.

La reforma agraria en Corea del Sur y Taiwán cumplió mayormente sus promesas, en AL éstas se rompieron en gran medida. En Corea del Sur y Taiwán la clase terrateniente desapareció y se transformó en una burguesía industrial, comercial y financiera. En AL, una burguesía industrial ya había surgido antes de la Guerra Fría y se unió a los terratenientes.

Estrategia agraria
Las reformas agrarias de Corea del Sur y Taiwán capitalizaron y tecnificaron el campo y fueron menos colectivistas que las de AL. Asimismo, al expropiar a los terratenientes, eliminó el control que había restringido la movilidad de sus trabajadores, lo que liberó mano de obra para la industria. Cuando los arrendatarios se convirtieron en propietarios, deseaban mejorar la educación de sus hijos al enviarlos a la escuela, porque ahora tenían los medios para hacerlo.

La industria se benefició de esta mano de obra mejor educada. En AL los campesinos de los minifundios tenían un excedente de mano de obra, que migró a las áreas urbanas en busca de trabajo, y, con la creciente tasa de crecimiento de la población después de la segunda Guerra Mundial, la industria no tuvo que enfrentar escasez de trabajadores. Sólo una pequeña proporción encontró trabajo en la industria; la mayoría se ocupó en el sector informal urbano. Los barrios marginados y la emigración fueron la respuesta.

Eslabonamientos
A diferencia de AL, de acuerdo con Cristóbal Kay los Estados de Corea del Sur y Taiwán avanzaron en la implementación de la EDS, lograron desatar eslabonamientos dinámicos, de múltiples niveles y de refuerzo mutuo entre los sectores agrícola e industrial, que también fueron involucrando cada vez más al sector de servicios.

En cuanto a los eslabonamientos de producción, debido a la su demanda de insumos estimuló, mediante eslabonamientos hacia atrás, las industrias locales de fertilizantes, plaguicidas, productos químicos y semillas, así como las industrias metalmecánicas para la producción de herramientas agrícolas, equipo y maquinaria para arar, irrigar y cosechar, además de vehículos para el transporte, por ejemplo.

Los eslabonamientos hacia adelante conducen al desarrollo de la industria de procesamiento de alimentos y del comercio, y al de otras industrias que requieren insumos del sector agro-pastoral-forestal, como la textil y la maderera. En cuanto a los eslabonamientos de consumo, a medida que los ingresos de los campesinos aumentaron, y luego de haber cubierto sus necesidades, paulatinamente gastaron una proporción creciente de sus ingresos en bienes de consumo industrial como ropa, zapatos y radios.

Algunas enseñanzas
Para el autor una lección clave es no seguir mecánicamente los pasos de Corea del Sur y Taiwán dado los cambios en los contextos; esto es imposible o no lograría los resultados deseados. La lección clave es tratar de utilizar y desarrollar el marco analítico incipiente de la EDS para coadyuvar al éxito del proceso de desarrollo de un país.

Es un marco que se adapta a diferentes contextos, etapas y vías de desarrollo, y que se centra en la creación y la promoción de sinergias en toda la economía de un país, así como en sus vínculos con el sistema mundial.

Es decir, sinergias promovidas por el Estado que potencien las fuerzas productivas de todo el sistema a través de hacer realidad eslabonamientos intersectoriales, intrasectoriales, interempresariales e intraempresariales; así como eslabonamientos que maximicen el valor agregado, que a su vez aseguren que los frutos de los aumentos de productividad se distribuyan equitativamente en todo el sistema.

Por otra parte, anota el autor, debido a la urgencia de la crisis climática global, es imperativo que los Estados prioricen en su estrategia de desarrollo políticas públicas que comiencen a enfrentarla, y esto también requerirá nuevas intervenciones estatales en la economía y la sociedad. Tales cambios y expansión del papel del Estado ofrecen oportunidades para una EDS ecológica.