Ley de Promoción Agraria y su impacto económico y social

Recordemos que en virtud de las reformas estructurales llevadas a cabo a inicios de la década de los 90 se sentaron las bases para la estabilización de la economía peruana, bajo un modelo de economía competitiva de mercado y de reducción de las barreras proteccionistas, que se fue profundizando en la década del 2000 con la suscripción de los diferentes acuerdos comerciales principalmente con EE. UU., la Unión Europea y Asia.

Es en este contexto que el sector privado toma un mayor protagonismo en la actividad productiva, y el Estado asume principalmente el papel de promotor y facilitador de grandes inversiones, procurando un andamiaje adecuado, en sectores estratégicos como energía e hidrocarburos, minería, transporte, telecomunicaciones, industria y agricultura a través de un marco normativo que buscó generar incentivos al sector privado para obtener mayores ganancias en términos de competitividad y que permitiría al país incrementar los flujos de inversión, encender los motores del crecimiento económico sostenido y generar empleo de calidad.

Precisamente estas reformas emprendidas también impulsaron el desarrollo del sector agrario buscando mejorar los incentivos a la inversión privada en el campo y expandir el potencial de las exportaciones agrarias a través de dos importantes dispositivos legales como son la promulgación en el año 1991 del Decreto Legislativo Nº 653 – Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario, norma que liberalizó la regulación del mercado de tierras agrícolas; y la promulgación en 1996 del Decreto Legislativo Nº 885 – Ley de Promoción del Sector Agrario para las actividades de cultivos y crianzas, incluyéndose posteriormente en el 2000 a las actividades agroindustriales con la entrada en vigencia de la Ley Nº 27360 que aprueba las Normas de Promoción del Sector Agrario.

Este artículo desarrolla su análisis en los impactos que ha tenido ambos dispositivos legales en la actividad agropecuaria en los últimos 25 años, centrando nuestra atención principalmente en la Ley de Promoción del Sector Agrario (Ley 27360), norma cuyo periodo de vigencia se amplió con la Ley 28810 y que culmina el 31 de diciembre del 2021.

Los beneficios de esta Ley para el sector se centraron básicamente en otorgar incentivos tributarios (aplicación de una tasa de 15% en el impuesto a la renta de tercera categoría y depreciación del 20% por las inversiones en obras de infraestructura hidráulica y de riego) y laborales (régimen laboral especial de contratación temporal para los trabajadores del agro) a las unidades agropecuarias que se acogieron a esta norma.

Los resultados a nivel macroeconómico son claramente evidentes cuando se compara los efectos de la Ley de Promoción Agraria, antes y después de la entrada en vigor de la Constitución de 1993. Durante el periodo 1993-2017 se alcanzaron tasas altas y sostenidas de crecimiento económico en la actividad agropecuaria a comparación de lo registrado en el periodo 1970-1992.

Por otro lado, la productividad total de los factores (PTF) en el agro, según mediciones del Banco Interamericano de Desarrollo, retrocedía 1.2% por año antes de 1993, en cambio posterior a ese año, la PTF de la actividad agraria alcanzó una tasa de crecimiento anual de 2.5%, cifra que además se encuentra por encima de lo registrado por países de la región como Chile, Costa Rica, México, Ecuador, Argentina y Uruguay.

Situación similar se observó en ambos periodos en relación con el comportamiento de las exportaciones agrarias, particularmente los productos no tradicionales, donde las ganancias para el país fueron notoriamente más visibles durante los últimos 25 años, convirtiéndose en el segundo sector económico generador de divisas.

Gracias a la profundización de los acuerdos comerciales a partir del 2000 y la expansión de la frontera agrícola con los grandes proyectos de irrigación en la costa, las exportaciones agrarias han venido creciendo exponencialmente a tasas de dos dígitos por año, lo que ha permitido duplicar el valor de dichas exportaciones cada cinco años, posicionado al Perú entre los 10 principales proveedores de alimentos en el mundo de productos como la quinua, espárrago, café, mango, maca, aceituna, uva, palta, alcachofa, pimientos secos, frijol, mandarina, jengibre, habas, cebollas, arveja fresca y recientemente arándanos, cultivos que tienen además un enorme valor en términos de su aporte a la seguridad alimentaria mundial.

Asimismo, como consecuencia de los grandes proyectos de irrigación en la costa, y en virtud del desarrollo del mercado de tierras agrícolas, se han incorporado en estas últimas tres décadas más de 211 mil hectáreas de nuevas tierras y se han mejorado más de 168 mil hectáreas con fines agrícolas, reportando importantes beneficios en materia de eficiencia de riego, generación de mano de obra, aumentos en la producción agrícola e ingresos.

Además, con la incorporación del riego tecnificado y buenas prácticas agrícolas se logró alcanzar sustanciales niveles de rendimiento agrícola para el país, superando incluso los promedios mundiales, en cultivos de costa como la uva, paltas, mangos, cebollas, arándanos y espárragos, en cultivos de la sierra como la quinua y en cultivos de la selva como el cacao.

Muestra de lo anterior es que en los últimos 25 años la superficie cosechada de los principales cultivos agroindustriales y de exportación[1], que hoy abarca alrededor de 1.2 millones de hectáreas, ha crecido a una tasa anual de 3.4% a comparación del periodo 1970-1992 donde el ritmo de aumento de la superficie cosechada de esta muestra de cultivos no superaba el 0.1% por año. No está demás mencionar que el ritmo de crecimiento del valor de la producción agrícola destinada a la agroindustria y la exportación en estos últimos 17 años ha sido dos veces superior a lo registrado por los cultivos destinados al mercado interno, mostrando claramente el despegue y contribución que ha tenido este sector en la actividad agraria.

Asimismo, los resultados a nivel microeconómico también fueron altamente positivos para el sector. Partiendo de las cifras del Censo Económico Nacional, y de acuerdo a reciente estudio de la consultora Apoyo se encontró una clara evidencia entre el crecimiento de las agroexportaciones y la mayor dinámica de la actividad económica en las regiones de La Libertad, Piura e Ica, las cuales registraron un importante aumento en el número de establecimientos por cada 1,000 habitantes entre el 2008 y 2016, alcanzando tasas de crecimiento de 24%, 28% y 29%, respectivamente.

Por otro lado, el mismo estudio de Apoyo con datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), hace énfasis en los impactos positivos de la actividad agrícola en cuanto a la generación de empleo de calidad, es decir a la creación de nuevos puestos de trabajo mejor remunerados y con los correspondientes beneficios sociales en actividades agrícolas y/o agroindustriales, habiéndose incrementado en casi 60% el empleo formal en los últimos 10 años al pasar de 467 a 733 mil puestos de trabajo. Asimismo, a diferencia de aquellos trabajadores empleados en el sector informal donde no reciben ningún beneficio social, los trabajadores del agro formal registraron en el 2016 un ingreso que en promedio fue de casi el doble de lo registrado por los trabajadores informales. Cifras del Ministerio de Agricultura corroboran esta misma tendencia en relación al aumento del jornal en el agro el cual se ha multiplicado por más de dos veces en 22 de las 24 regiones en la última década, llevando a reducir entre el 2004 y 2015 los índices de pobreza de los trabajadores agropecuarias en la costa pasando de una tasa de 69% a 21%, en el mismo periodo.

Sin embargo, los impactos positivos de la Ley de Promoción Agraria podrían revertirse si es que finalmente el Congreso decide derogarla definitivamente o modificarla al extremo de convertirla en una norma rígida en materia de empleo, lo que traería como consecuencias la contracción de los flujos de nuevas inversiones vinculada con la agroindustria y las agroexportaciones, menores niveles de recaudación tributaria, reducción de los ingresos laborales y la consecuente destrucción de empleos formales y de calidad en el sector agrario. Según la consultora Apoyo, el costo de oportunidad de no ampliar la frontera agrícola en casi 100 mil hectáreas para la agricultura vinculada con la industria de alimentos y la exportación significaría para el país contraer las inversiones en US$ 3,500 millones, perder S/. 131 millones en jornales a trabajadores del campo y dejar de percibir anualmente US$ 350 millones por agroexportaciones, en los próximos 10 años.

En ese sentido, es recomendable ampliar la vigencia y los beneficios de la Ley de Promoción Agraria a fin de garantizar la sostenibilidad del crecimiento del sector agrario y el posicionamiento que el Perú ha logrado en los mercados mundiales de alimentos, además de continuar en la ruta de promover un ambiente económico estable y predecible para el buen funcionamiento de las políticas agrícolas en pro de elevar la competitividad de nuestra agricultura y alcanzar el desarrollo rural.