De APP Cofinanciadas a Autosostenibles (De regreso al inicio). 1ra Propuesta para acelerar las APP

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Autor: Sergio Bravo Orellana

Colaborador académico:  Yajaira Tácunan, Raul Diaz

Hay una diferencia notable en el tiempo que toma la promoción de una APP cofinanciada en comparación con una autosostenible. Esta diferencia se debe principalmente a que, además del periodo natural de estructuración de una APP, se debe sumar el tiempo que toma pasar por el ciclo del Invierte.PE. Por ello, es importante evaluar la efectividad del proceso del Invierte.PE en el desarrollo de las APP, especialmente si hay ejemplos de APP que antes eran autosostenibles y donde este filtro público de las inversiones ha tenido un efecto inverso: aumentar el costo de desarrollo y prolongar el tiempo de implementación. Quizás sea más conveniente volver a considerar estas inversiones como autosostenibles, especialmente en sectores donde las inversiones públicas son financiadas por privados, lo cual podría ser más favorable.

La efectividad en los costos de inversión de una APP con y sin Invierte.PE

Existe una diferencia significativa entre los procesos que requieren una concesión autosostenible y una cofinanciada. Las concesiones autosostenibles no utilizan recursos del tesoro público y, por lo tanto, no ingresan al ciclo del Invierte.PE. Esta metodología tiene como objetivo teórico permitir a los gobiernos seleccionar los proyectos con mayor impacto en el desarrollo del país y maximizar el uso eficiente de los recursos públicos destinados a la inversión, o bien, mantener el menor gasto posible. Sin embargo, en la práctica, las metas planteadas no se cumplen. Los proyectos aprobados suelen no ser de calidad, terminan con mayores costos y existe una alta probabilidad de que no se completen. Además, de aquellos que se completan, muchos no cumplen los requisitos para ser operados adecuadamente. En el siguiente cuadro se presenta una comparación de los problemas de finalización que enfrentan los proyectos según su modalidad de ejecución, con un énfasis en la modalidad de obra pública.

Cuadro 1. Paralización de proyectos por modalidad de ejecución.

 Fuente: Datos obtenidos del Reporte de Obras Paralizadas de la Contraloría General de la República, al 17 de mayo del 2024 / Elaboración Propia

Para aproximarse a los resultados del Invierte.PE en términos de optimización de costos de inversión, es útil compararlo con inversiones similares realizadas por instituciones públicas en eventos que han prescindido de esta metodología. En el cuadro 2 se presentan ejemplos de inversión en hospitales de alcance similar (aunque no idénticos), construidos bajo diferentes metodologías: el hospital Goyeneche, utilizando el Invierte.PE bajo la Ley de Contrataciones del Estado, y los hospitales de Piura y Chimbote, construidos bajo APP. Estos se comparan con los hospitales APP de EsSalud (Barton y Kaelin), donde no se aplicó Invierte.PE. También se incluye la inversión realizada mediante la modalidad Gobierno a Gobierno (GtoG), que muestra una inversión aún más alta. Los ejecutivos encargados de las inversiones en EsSalud saben que si siguieran las pautas del Ministerio de Salud y del Invierte.PE, los costos de las inversiones serían entre 2 y 3 veces más altos que los de una alternativa construida bajo regulaciones del sector privado. En otro documento se profundizará sobre el proceso de Invierte.PE para APP, ya que es necesario un Invierte.PE simplificado en procesos y alcances técnicos para lograr procesos más ágiles y menores costos de inversión, como en los hospitales APP de EsSalud.

Cuadro 2. Costo de Inversión por modalidad de Inversión.[1]

Fuente: Proinversión y Banco de Inversión – MEF / Elaboración Propia

Uno de los problemas centrales de haber incorporado el Invierte.PE al desarrollo de las APP sin un proceso de adaptación es que le ha cambiado el sentido al desarrollo de la infraestructura para los servicios públicos, donde la importancia central debería estar en la operación y los niveles de servicio, antes que en la obra. Si el proceso se centrara en un traslado pleno del riesgo de diseño y construcción al operador privado, quien definiría la construcción, la cual debe estar operativa y cumplir con los índices de servicio durante el periodo de la concesión. Si este proceso a la vez implica un menor costo para el Concedente, entonces nos indica que es mejor cumplir con la esencia de una APP, que es un contrato de niveles de servicio y no de obra. Habiendo comprobado que los hospitales APP de EsSalud sin Invierte.PE han resultado significativamente más baratos, ahora comparemos cuánto duraron los procesos para un análisis más completo.

Los plazos de los procesos de promoción de una APP con y sin Invierte.PE

Las Iniciativas Privadas (IP) de los hospitales APP se hicieron bajo el esquema de APP autosostenibles, pues los recursos de EsSalud, al ser un fondo de los asegurados, no formaban parte de los recursos públicos ni del presupuesto público. No obstante, con el Decreto Supremo N°410-2015-EF del 2015, por iniciativa del MEF, los recursos de EsSalud pasaron a considerarse como cofinanciados asumiendo que sus recursos eran públicos. Cabe señalar, que este cambio normativo dejó grandes dudas sobre su constitucionalidad, ya que los ingresos de EsSalud provenían de fuente privada (los asegurados). Más aún, cuando en ningún momento el presupuesto de la entidad (ESSALUD) se había incluido –ni antes ni ahora- como parte del presupuesto público.

Las consecuencias de este cambio de definición se trasladan al costo de las inversiones (Cuadro 2) y a la duración de los procesos, tal como se recapitula a continuación:

• Las Iniciativas Privadas (IP) de los hospitales APP en EsSalud se presentaron el 19 de marzo del 2008[2], con declaratoria de interés el 24 de octubre de 2008 y se adjudicadas el 10 de febrero de 2009. Esto significa que el proceso de promoción tuvo una duración de 11 meses[3].
• Los hospitales APP de Piura y Chimbote, desarrollados por ProInversion, fueron encargados el 16 de enero del 2014[4] y convocados el 20 de octubre de 2021, Posteriormente, se lograron adjudicar el 28 de junio de 2023, esto significa que el proceso duró 9 años y 5 meses desde que fueron encargados y alrededor de 2 años[5] desde su convocatoria.

Lo anterior demuestra que, para hospitales con características similares, el cambio de Asociaciones Público-Privadas (APP) autosostenibles a APP cofinanciadas no solo resultó en un aumento de los costos, sino también en una demora en los procesos de adjudicación. Este problema se agrava aún más por el hecho de que los nuevos hospitales de EsSalud fueron adjudicados a la misma operadora de los hospitales Barton y Kaelin. Sin embargo, a pesar de tener un costo de inversión significativamente mayor, hasta la fecha no se ha podido firmar el contrato correspondiente.

El cambio de una inversión cofinanciada no ha generado ventajas en comparación con una Asociación Público-Privada (APP) autosostenible, sino que ha conducido a una creciente pérdida de la identidad de las APP. Considerar una APP como obra pública también plantea problemas en el desarrollo de la inversión y en los procesos de supervisión. El Estado asume una mayor responsabilidad por el diseño y la supervisión, que se asemejan más a los de obra pública que a los de una APP. Esta falta de comprensión sobre la transferencia del riesgo de diseño ha dado lugar, por ejemplo, a múltiples arbitrajes en proyectos APP como la Línea 2 del Metro, debido a la suposición de que los estudios técnicos del Estado son vinculantes o a la presencia de supervisores, tanto privados como públicos, con mentalidad propia de la obra pública.

Las ventajas en el financiamiento de los proyectos autosostenibles

Las Asociaciones Público-Privadas (APP) autosostenibles se caracterizan por depender de recursos generados por el sector privado, ya sea por empresas o directamente por los usuarios del servicio. Esto implica que no utilizan recursos del tesoro público para el repago de las inversiones. En otras palabras, cuando el Operador Privado obtiene financiamiento, este se repaga con recursos privados, lo que significa que el endeudamiento es privado.

En el caso de una APP cofinanciada, el repago de las inversiones se realiza en la mayoría de los casos con recursos del tesoro público. Por lo tanto, estas inversiones se convierten en un pasivo del Estado, ya sea como deuda del sector, similar a una deuda con proveedores, o como una deuda soberana si la APP cuenta con garantías financieras.

Esta diferencia en el uso de recursos del Estado implica que las APP cofinanciadas deben pasar por filtros que no son aplicables a las autosostenibles. Estos incluyen el proceso del Invierte.PE, filtros fiscales, de presupuesto público y de endeudamiento, entre otros. Por lo tanto, los tiempos de desarrollo no solo están determinados por el proceso de adjudicación de una APP, sino que también deben cumplir con una serie de requisitos y procesos engorrosos y prolongados, lo que resulta en proyectos con una duración extendida.

La ventaja de utilizar recursos privados es que permite estructurar financiamientos a largo plazo sin afectar las finanzas públicas. Por lo tanto, si se lograra convertir algunas de las APP cofinanciadas en autosostenibles en ciertos sectores, sería posible acelerar significativamente los procesos de adjudicación de las APP.

De Proyectos APP cofinanciados a proyectos APP autosostenibles

Las APP autosostenibles dependen de recursos generados por empresas privadas o directamente por los usuarios del servicio. Este modelo se encuentra en diversos sectores, por ejemplo, en el pago de los peajes o el pago de tarifas de agua o luz. Además, existen casos donde los recursos provienen de los usuarios, pero pasan a través de empresas privadas intermediarias. Un ejemplo de ello son las APP en Transmisión Eléctrica, donde el usuario paga diversos cargos en su tarifa eléctrica, que luego se destinan al pago al transmisor.

En otros casos, el aporte de los usuarios privados se destina a la formación de un fondo que financia tanto las inversiones como la operación de servicios públicos. Un ejemplo de ello es la Asociación Público-Privada (APP) de Paneles Solares para las comunidades aisladas de ERGON SAC, financiada con recursos del FOSE[6], este fondo se conforma mediante los aportes de los usuarios, los cuales son cobrados por las empresas eléctricas y posteriormente transferidos a las empresas que subsidiarán el consumo eléctrico. Este modelo involucra tanto la inversión como la operación. La APP de Paneles Solares para las comunidades aisladas, gestionada por ERGON SAC, se consideró autosostenible.

Asimismo, existen otros casos similares al FOSE, cada uno con sus propias características. Por ejemplo, se encuentran los recursos aportados por las empresas de telecomunicaciones al PRONATEL, los cuales podrían ser utilizados con una mayor flexibilidad. En este sector, se comprende mejor la forma de repagar las inversiones y la operación con los recursos aportados por los usuarios. Sin embargo, se podría potenciar aún más su uso considerándolo como un recurso netamente privado. De esta manera, las características de las APP serían plenamente autosostenibles, e incluso se podrían desarrollar proyectos en activos donde se aísla plenamente al Estado del financiamiento y los riesgos de los proyectos.

Pero también tenemos los aportes al FISE, que originalmente se concibió como una imagen del FOSE en el sector eléctrico. Sin embargo, esto resultó en la creación de un FISE privado y un FISE que se considera como un fondo público. Ambos están constituidos por aportes de los usuarios de hidrocarburos a través de las empresas del sector. Por lo tanto, ambos podrían ser considerados como fondos de procedencia privada, y los proyectos de Asociaciones Público-Privadas (APP) desarrollados con estos recursos deberían ser considerados como autosostenibles.

También se tienen los recursos generados por los ingresos del aeropuerto Jorge Chávez, que se destinan a un fondo a través de un fideicomiso celebrado entre el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y COFIDE. Estos fondos tienen una fuente privada, ya que son aportados por los usuarios del aeropuerto y tienen como objetivo principal potenciar los aeropuertos regionales. Si se consideran como una fuente privada de financiamiento, los procesos de adjudicación de los aeropuertos regionales podrían llevarse a cabo con mayor velocidad. Además, las inversiones continúas realizadas en estos aeropuertos podrían tener un proceso más ágil en comparación con el engorroso proceso que deben seguir los aeropuertos regionales que ya están concesionados.

En el caso de EsSalud se debe volver a considerar que sus recursos provienen de fuente privada, como en realidad es así, permitiendo procesos más ágiles y de menor costo.

Los recursos aportados por los usuarios de las EPS para FISSAL también provienen de los usuarios, es decir, de fuente privada. Este fondo puede ser útil para el financiamiento de APP en proyectos de gestión sostenible del agua, de infraestructura hídrica sostenible, de adaptación al cambio climático para el agua, entre otros.

Los cambios normativos necesarios

Se podría elegir el camino de reforma especifica en cada uno de los sectores; sin embargo, sería casi imposible obtener resultados a corto plazo de esta manera. El enfoque más ágil sería definir claramente las APP cofinanciadas y las APP autosostenibles, para luego pasar a la redacción de artículos que, mediante un proceso expeditivo, permitan el uso de los recursos de las fuentes citadas. Cuando esto ocurra, se considerarán los proyectos como autosostenibles.