Origen y Ocaso de los Pagos por Disponibilidad en Reino Unido ¿RPI o PPD en el Perú?

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Autor: Sergio Bravo Orellana

Colaborador académico:  Yajaira Tácunan, Raul Diaz

Esquemas de pagos y financiamiento en la promoción de inversiones

Cuando se promueve la inversión del sector privado en los servicios públicos, es fundamental tener claro que el objetivo principal es seleccionar al mejor operador para ejecutar la inversión, mantener la infraestructura y operar el servicio público. No se trata de trasladar al operador privado riesgos adicionales, como los financieros, más allá de los inherentes a la inversión, la operación y el mantenimiento. Cuantos más riesgos innecesarios se transfieran al operador privado, más costosa será la inversión, lo que puede desincentivar la formación de Asociaciones Público-Privadas (APP). Además, si el proceso de estructuración de las inversiones demora más que otras alternativas, se acumularán razones para utilizar cada vez menos el modelo de APP. Esto fue precisamente lo que ocurrió en el Reino Unido en 2018, cuando se decretó el fin de las APP basadas en el esquema de Pago por Disponibilidad (PPD).

En el caso de las Asociaciones Público-Privadas (APP) cofinanciadas, es importante reconocer que el costo del financiamiento de las inversiones será mayor que el obtenido por el Estado a través de la emisión de bonos o préstamos. No obstante, este costo adicional se justifica porque las APP permiten generar ahorros al transferir riesgos clave, como los de diseño, construcción y operación, lo que garantiza la sostenibilidad de la infraestructura. A largo plazo, este modelo contribuye a la acumulación de activos en buen estado, fortaleciendo la competitividad de un país.

Sin embargo, si los costos financieros adicionales son demasiado elevados y los tiempos de estructuración excesivamente largos, las APP dejarán de ser una opción viable y los países optarán por no impulsarlas. Esto ya ocurrió en el Reino Unido, donde el esquema de Pago por Disponibilidad (PPD) terminó desplazando a las APP de infraestructura.

En el Perú, se impulsó el PPD a pesar de los problemas identificados en su lugar de origen, el Reino Unido, con el objetivo de sustituir un modelo de pagos que sí funciona: la Retribución por Inversiones (RPI). Este esquema, desarrollado localmente, permitió reducir los costos de financiamiento y fomentar una amplia competencia en las licitaciones, lo que, a su vez, disminuyó los costos tanto de las ofertas como del financiamiento.

Sin embargo, la adopción del PPD sin adaptaciones respecto al modelo británico generó efectos similares a los ocurridos anteriormente: reducción en el número de postores por proceso, aumento en los costos de financiamiento y un menor nivel de apalancamiento financiero, además de procesos de estructuración más extensos.

El PPD resulta más costoso en comparación con el RPI, llegando en algunas mediciones a ser más de un 30 % superior, lo que encarece la infraestructura desarrollada mediante APP. Asimismo, el esquema de Pago por Disponibilidad presenta fallas que deben corregirse. Es posible que en los países donde se ha implementado no se hayan identificado estos problemas; sin embargo, el Perú cuenta con la ventaja de haber desarrollado un sistema de pagos financieramente eficiente, el cual podría mejorarse para acercarlo a un modelo óptimo.

El fortalecimiento del sistema de APP requiere esquemas de pago eficientes. El PPD debe mejorarse para que, en el futuro, pueda sustituir al RPI sin generar sobrecostos. Sin embargo, si ambos modelos se optimizan, es posible que converjan como esquemas de pago similares.

El costo de financiamiento estatal o costo soberano utilizado en las inversiones públicas debe ser la referencia del costo de financiamiento de una APP cofinanciada, no será igual pero no debe ser sustancialmente más alta. El sobrecosto del financiamiento también impacta en las APP autosostenibles, afectando las tarifas que pagan los usuarios, por lo que también es importante tener un adecuado esquema de pago.

Origen y ocaso del PPD en Reino Unido

El concepto de Pago por Disponibilidad (PPD) en las Asociaciones Público-Privadas (APP) surgió en el Reino Unido en 1992 con el modelo Private Finance Initiative (PFI). Su propósito era mejorar la eficiencia y sostenibilidad de los proyectos de infraestructura mediante la participación del sector privado en la financiación, construcción, operación y mantenimiento de activos públicos.

A diferencia de la inversión pública tradicional, donde el pago se realiza directamente por la construcción, en este modelo el desembolso estaba vinculado a la disponibilidad del servicio. Con el tiempo, esquemas similares fueron adoptados en otros países como Australia, Canadá, España y diversas naciones de América Latina (Chile, Colombia, Perú, México), en muchos casos promovidos por el Banco Mundial y otras entidades multilaterales.

En el Reino Unido se realizaron estudios para comparar los costos de obra y financieros entre la Private Finance Initiative (PFI) —basada en el Pago por Disponibilidad (PPD)— y el financiamiento tradicional de obras públicas. La National Audit Office (NAO) elaboró un informe de evaluación en 2009, en el que encontró que el 69 % de los proyectos bajo PFI entre 2003 y 2008 se entregaron a tiempo, y el 65 % se completó dentro del presupuesto acordado. Sin embargo, en su informe de 2011, la NAO fue mucho más crítica, señalando que el uso de PFI “tiene el efecto de aumentar el costo de financiamiento para inversiones públicas en comparación con lo que estaría disponible para el gobierno si se endeudara por su cuenta” y que “el precio del financiamiento es significativamente más alto con una PFI”.

La transferencia de riesgos al sector privado era uno de los principales argumentos a favor de las Asociaciones Público-Privadas (APP). No obstante, si los sistemas de pago se encarecen debido al aumento en los costos de financiamiento y no se logra reducir el costo de la obra —porque no se transfiere el riesgo de diseño ni se incorpora la innovación tecnológica del sector privado—, las ventajas de este esquema desaparecen.

Los proyectos Private Finance Initiative (PFI) implicaban costos de financiamiento más elevados. Además, si el Estado retiene el riesgo de diseño al imponer su propia ingeniería, el balance del análisis de Valor por Dinero se vuelve menos favorable para las APP. Si bien en sus inicios los PFI fueron reconocidos por ciertos beneficios en la entrega de proyectos y la gestión de riesgos, evaluaciones posteriores cuestionaron si estos beneficios realmente compensaban los costos adicionales.

Ante los problemas del PFI, en diciembre de 2012 se lanzó el Private Finance 2 (PF2) como una reforma[1], que se utilizó en algunos proyectos de infraestructura, pero su adopción fue limitada. El 2018, Reino Unido anunció la eliminación del PF2 y la decisión de no continuar bajo este esquema, reduciendo los proyectos bajo el modelo APP. En diciembre de 2024 recién hubo un proceso importante, el consorcio Ferrovial y BAM obtuvo contratos para diseñar y construir la infraestructura de vía del proyecto de alta velocidad HS2[2].

Es importante conocer las mejoras introducidas en PF2 (Private Finance 2) en 2012 en comparación con el PFI (Private Finance Initiative). Sin embargo, como se puede notar, no se identificó una alternativa ni se realizaron modificaciones al Pago por Disponibilidad (PPD), principal fuente del alto sobrecosto del financiamiento, por lo que no se logró una solución definitiva.

1. Mayor participación del Estado en el financiamiento. En el PFI, el financiamiento de la inversión provenía exclusivamente del sector privado. En el PF2, el Estado participaba con un 20 % de la inversión, lo que en nuestro caso equivaldría al Pago por Obras. Esta medida permitió combinar financiamiento público y privado, reduciendo el costo total del financiamiento.
2. Aceleración en la toma de decisiones. El PFI se caracterizaba por procesos de aprobación largos y burocráticos. Con el PF2, se implementaron mecanismos para agilizar la planificación y contratación, reduciendo significativamente los tiempos del proceso.
3. Distribución de riesgos más equilibrada. En el PFI, la transferencia de riesgos al sector privado era excesiva, lo que encarecía los proyectos. El PF2 buscó una asignación de riesgos más equitativa entre el sector público y privado, optimizando la gestión y sostenibilidad de las inversiones.

Resultados de comparación entre los sistemas de pago, PPD vs RPI

A diferencia de otros países donde se aplica el Pago por Disponibilidad (PPD), en el Perú se desarrolló un sistema de pagos, el RPI (Retribución por Inversiones), que presenta las siguientes características:

1. Costo de financiamiento reducido. El RPI permitía acceder a instrumentos de financiamiento de bajo costo en el mercado de valores, logrando un costo de financiamiento cercano al del endeudamiento soberano.
2. Alto apalancamiento financiero. Este esquema permitía a los Operadores Privados comprometer un menor aporte de capital, lo que facilitaba una mayor participación de postores con experiencia en el servicio público, sin que las dificultades de financiamiento fueran una barrera.
3. Mayor competencia y menores costos. Como consecuencia de lo anterior, el RPI generaba una amplia competencia por cada proyecto, lo que se traducía en ofertas más bajas. Esto permitía reducir las tarifas para los usuarios o disminuir los niveles de cofinanciamiento requerido por el Estado.

Sin embargo, el sistema del RPI ha recibido dos críticas principales:

1. Iniciación anticipada de pagos. Existe la posibilidad de que los pagos por la inversión comiencen antes de la operación del servicio público.
2. Pagos previos a la puesta en marcha. En la práctica, se ha observado que, debido a las certificaciones durante el desarrollo de la infraestructura, los pagos por inversión pueden efectuarse antes de que el servicio entre en funcionamiento.

Por encargo de ProInversion, se realizó un análisis comparativo entre el Pago por Disponibilidad (PPD) y la Retribución por Inversiones (RPI), complementando el estudio del Reino Unido sobre el costo de financiamiento y competencia. Las conclusiones fueron similares:

1. Mayores costos de financiamiento. El PPD genera costos de financiamiento significativamente más altos en comparación con el RPI, ya que el riesgo de disponibilidad excluye el acceso al financiamiento del mercado de valores[3], donde se encuentran opciones de financiamiento de menor costo.
2. Menor apalancamiento financiero. Los mayores riesgos asociados al PPD reducen las posibilidades de lograr un alto apalancamiento financiero, lo que obliga a los operadores privados a incrementar sus aportes de capital. Como resultado, estos proyectos pierden atractivo para los inversionistas.
3. Baja participación de postores. Debido a los factores anteriores, la participación de postores ha sido muy limitada, y en muchos casos, los proyectos han tenido que adjudicarse con un solo postor, eliminando los beneficios de la competencia.

¿Por qué el costo de financiamiento con el PPD es sustancialmente más caro?

El costo de financiamiento de una deuda se analiza considerando dos factores clave: valor cierto y fecha cierta de las obligaciones de pago. Es decir, los acreedores valoran el costo o la tasa de interés de una deuda en función de la seguridad de pago de las cuotas en la fecha establecida. A mayor certeza en el valor y la fecha de pago, menor será el costo del endeudamiento.

En el caso de una obra ejecutada en varios períodos, la seguridad del valor cierto y la fecha cierta debe analizarse en el flujo de repago de la deuda y en los eventos de terminación anticipada del contrato APP, que pueden ocurrir tanto durante la ejecución de la obra como en la etapa operativa.

Ante estos escenarios, los acreedores necesitan conocer con certeza cuánto y cuándo cobrarán sus acreencias. La incertidumbre en estos aspectos eleva el riesgo financiero, lo que se traduce en un costo de financiamiento significativamente más alto bajo el esquema de Pago por Disponibilidad (PPD).

Valor cierto y fecha cierta en el repago de las inversiones

El RPI (Retribución por Inversiones) se estructura bajo un sistema de pagos en el que se estima la fecha de culminación de la obra y se fija el inicio del flujo de repagos de la inversión independientemente del inicio de las operaciones. De esta manera, se establecen condiciones claras de valor cierto y fecha cierta para las obligaciones financieras. Este factor otorga fortaleza financiera al sistema de pagos, lo que a su vez permite reducir los costos de financiamiento.

Por otro lado, en el PPD (Pago por Disponibilidad), los pagos por las inversiones solo se realizan una vez que se inician las operaciones del servicio público. Sin embargo, pueden ocurrir retrasos cuya responsabilidad teórica podría atribuirse tanto al Estado como al operador privado, aunque en la práctica, la mayor parte recae sobre el Concedente.

Para los financiadores, es imposible determinar con certeza el período máximo de retraso que podría presentarse. Por ello, asumen escenarios conservadores, estimando retrasos de uno o dos años, dependiendo de la complejidad del proyecto. En el caso de obras de mayor dificultad, el impacto es aún más severo. Por ejemplo, si la Línea 2 del Metro de Lima se hubiera diseñado bajo el esquema PPD, los retrasos habrían sido aún mayores debido a la demora del Concedente en la entrega de los terrenos.

La incertidumbre sobre el inicio de los repagos en el PPD, en comparación con la seguridad de pago del RPI, tiene un impacto significativo en las tasas de interés de las operaciones de financiamiento. Dado que se espera que los pagos del PPD se realicen en períodos posteriores a lo programado, el acceso al mercado de valores se vuelve inviable, a diferencia del RPI, que sí permite esta opción.

No obstante, existe un impacto económico no adecuadamente valorado en el PPD, relacionado con el aplazamiento de las cuotas debido a la indisponibilidad del servicio. No solo se posponen los pagos vencidos del PPD, sino que todo el flujo de pagos originalmente planificado para 15 años se posterga en su totalidad, generando un efecto financiero adverso.

En la Figura 1, se presenta un caso en el que el flujo de repagos del PPD originalmente programado para ejecutarse entre los periodos 3 y 17 (15 periodos) se estima que podría retrasarse dos años, extendiéndose del periodo 5 al 19. Este retraso genera un impacto en la oferta, encareciéndola debido a la necesidad de compensar el riesgo financiero asociado a la incertidumbre en los plazos de repago.

Figura 1.      Impacto del Costo por menor bancabilidad

Fuente: Informe sobre propuesta para el Mejoramiento de la Bancabilidad en Contratos de Concesión basados en Pagos por Disponibilidad

El traslado del flujo de las cuotas de repago del PPD —y, por consiguiente, de la deuda—, junto con el incremento de las tasas de interés debido al mayor riesgo en el financiamiento, se estima que obliga a un ajuste superior al 34%[4] en el PDD. En términos prácticos, esto significa que se paga un 34 % más por las inversiones como consecuencia de la inseguridad generada por el Pago por Disponibilidad. Este análisis permite comprender por qué el Reino Unido llegó a la conclusión de que el PPD, como método de pago en las APP, era significativamente más costoso y, en consecuencia, decidió eliminarlo en 2018.

Es por esta razón que los proyectos con PPD son adjudicados con postor único, provenientes de iniciativas privadas[5] donde los proponentes se protegieron de los sobrecostos a través del dimensionamiento con cierta holgura de las inversiones y los costos de operación y mantenimiento[6]. Los sobrecostos financieros, la reducción del apalancamiento financiero o mayores necesidades de aporte de capital, no permiten fomentar la competencia, tal como se diagnosticó en Reino Unido donde se concluyó que el PPD genera un ambiente de poca competitividad.

Valor Cierto y Fecha Cierta en la Terminación Anticipada.

Tan importante como garantizar la seguridad y predictibilidad en el flujo de repagos de las inversiones es asegurar que las entidades financieras tengan la certeza de que, en caso de terminación del contrato APP, ya sea durante la etapa de construcción o en la etapa operativa, podrán cobrar la deuda actualizada o en flujo al momento de la resolución contractual.

En el sistema de pagos RPI (Retribución por Inversiones), el valor de la Terminación Anticipada se definía en la fecha de resolución del contrato (fecha cierta) y el monto de pago (valor cierto) se determinaba en función del avance ejecutado de la obra o, si el contrato ya estaba en operación, del saldo no pagado en el momento de la resolución, correspondiente a los RPI pendientes.

En la etapa preoperativa, este valor y fecha cierta se sustentaban en un sistema de Certificados de Avance de Obra, emitidos periódicamente por el Concedente, donde se registraba el porcentaje de avance calculado como la relación entre el avance financiero de la obra y el costo total del proyecto. Esto permitía que, en caso de Terminación Anticipada durante la construcción, el monto a pagar se determinara multiplicando el porcentaje acumulado de avance de obra por el valor del RPI, ya sea como un flujo proporcional de los RPI o mediante la actualización del RPI. En la etapa operativa, el pago se realizaba sobre los RPI pendientes, garantizando un esquema con valor y fecha cierta, lo que otorgaba fortaleza financiera al RPI y permitía mantener costos de financiamiento más bajos.

En el sistema de pagos PPD (Pago por Disponibilidad), se eligió el esquema del valor contable del activo para determinar el valor de la Terminación Anticipada. A la fecha de la resolución del contrato, se encarga la valorización del activo relevante, un proceso que puede demorar años, lo que significa que se pierde la fecha y el valor ciertos.

Este esquema genera un riesgo significativo para el Estado, ya que se rompe la relación entre el valor de terminación y la oferta original del postor. Es altamente probable que el valor contable resulte mayor al valor actual de los pagos ofertados en el PPD, debido a que el valor contable es administrado por el Operador Privado. En caso de una resolución anticipada, existe la posibilidad de que su contabilidad pueda estar preparada para este evento.

Un ejemplo de la ineficacia de esta cláusula de terminación es el caso del Gasoducto Sur Peruano, cuyo valor de terminación anticipada aún no ha sido plenamente definido, a pesar de que han transcurrido más de ocho años desde la resolución del contrato en 2017[7], todavía no se define el valor de la resolución prolongando la incertidumbre sobre el monto definitivo a pagar[8]. Esto evidencia que la cláusula no garantiza un valor y una fecha ciertos, afectando el financiamiento y el costo del proyecto.

Como se ha mostrado el esquema del PPD es financieramente más débil, pues no mantiene las características principales de un buen esquema de financiamiento: valor y fecha cierta.

Selección de los sistemas de pago y mejoras a desarrollar

La debilidad del sistema de pagos del PPD aconseja volver a priorizar el esquema del RPI, pues ha demostrado ser eficiente para la promoción de inversiones en la infraestructura en el Perú. Sería recomendable aplicar el sistema de RPI en la mayoría de los procesos de APP, especialmente en los de mayor tamaño e ir aplicando el PPD en los procesos pequeños hasta realizar los ajustes necesarios en este sistema de pagos y que disminuya el efecto de los costos financieros, mejore el nivel de apalancamiento y promueva la competitividad.

Si bien el sistema del RPI es favorable, es importante reflexionar sobre las mejoras que podrían realizarse en este esquema de pagos:

-            Se debe recordar que el primer contrato con este modelo establecía que se aseguraba el 85 % del flujo de RPI, con valor cierto y fecha cierta. La idea era que el 15 % se reservaba para potenciales penalidades y reparaciones en el caso de que la infraestructura no hubiese construido con la calidad adecuada. Mediante adenda se aseguró el 100 % del RPI, perdiéndose esta importante señal.

-            Asegurar el 85 % del pago del RPI es suficiente para lograr un financiamiento suficientemente holgado y tener un alto nivel de apalancamiento financiero para financiar la inversión.

-            Una crítica al RPI era que la posibilidad de que se inicien los pagos por la inversión antes de las operaciones del servicio público. En algunos contratos se estableció que, si la responsabilidad del retraso del inicio de las operaciones era del Concesionario, entonces se podía postergar el pago del RPI.  Esta solución es posible, pero debe contemplar las siguientes consideraciones:

• Las cuotas del RPI afectadas hasta que se inicien las operaciones no deben modificar las cuotas siguientes al inicio de las operaciones deben mantener sus condiciones de valor y fecha cierta. Esto ocurriría si el operador privado es responsable del retraso.
• No obstante, lo anterior, el concedente debe depositar los pagos del RPI del periodo retrasado en un fideicomiso de administración de caja según lo programado en el contrato, para que sean pagados al operador privado una vez que se inicien las operaciones. Esto permitirá realizar el financiamiento con garantías mediante un completion bond y el aseguramiento de las cuotas de deuda que podrían vencerse mediante seguros al crédito[9].

-            Otra de las críticas al esquema del RPI, es que, mediante las certificaciones por avance de obra, se estaría pagando la infraestructura de forma previa a su culminación, durante etapa constructiva. Es importante señalar que el contrato original de este sistema contemplaba los Certificados de Avance de Obra (CAO) y no los Certificados de Reconocimiento de los RPI (CR-RPI), ya que para una estructuración financiera son suficientes los primeros. Los CAO no constituyen instrumentos financieros, no pueden ser transados en el mercado y no obligan al Estado a realizar pagos, mucho menos de carácter incondicional.

Los CAO permiten cubrir las condiciones necesarias para el financiamiento, estableciendo la fecha cierta y valor cierto ante cualquier evento de terminación anticipada que puede ocurrir en el periodo de obra, esa es su función. Si el contrato APP se desarrolla normalmente y se termina pagando hasta el final del flujo de RPI, los CAO no modificarán las obligaciones del Concedente. Sin embargo, si ocurre un evento en la etapa constructiva donde se resuelva el contrato, en ese momento mediante los CAO, se podrá determinar con precisión el valor de terminación correspondiente a los pagos del avance de obra acumulado.

Los CAO pueden ser utilizada como un subyacente financiero para procurar el financiamiento de la obra, y contra la emisión de cada CAO se puede emitir instrumentos de financiamiento, pero esto no cambia la característica esencial de este certificado, que únicamente expresa el avance financiero de la obra.

El sistema de pagos del PPD puede ser evaluado, pero se deben hacer mejoras como las siguientes:

-            Para darle seguridad a los pagos del PPD, referente a las inversiones, se debe establecer que, ante un evento de indisponibilidad, habrá un periodo de retraso para el inicio de las operaciones, afectando algunos PPD. Se debe establecer que las únicas cuotas que se deben afectar son las relacionadas con el retraso, las demás deben conservar la fecha y monto programado originalmente.

-            Lo importante es que estas cuotas no pagadas al operador privado deben ser depositadas por el concedente en el fideicomiso de administración de caja, para que el estructurador financiero pueda organizar un esquema de financiamiento donde a pesar de que los retrasos se pueda tener el pago en el momento que la infraestructura se ponga en operación. El operador, a través de un completion bond que asegure los sobre costos, y mediante seguros al crédito asegurar el pago de las cuotas de deuda vencidas.

-            Se debe independizar las penalidades al PPD de las Inversiones del PPD de los costos de operación y mantenimiento, de modo que se pueda dar más predictibilidad al PPD de Inversiones y que solamente los problemas de calidad de la infraestructura afecten el pago, pero que esto no puede ser superior al 15%, lo que supone que se debe asegurar ante cualquier evento el 85%.

-            Se debe cambiar la cláusula de terminación anticipada, pues la actual de Valor Contable del Activo no colabora con la bancabilidad, pues no asegura el monto ni la fecha que se compensaría al operador privado por el avance de obra en la etapa constructiva y el saldo por pagar en la etapa operativa. Se debe regresar al pago por terminación anticipada relacionado a la oferta del operador privado en función del avance de obra o los saldos de pago de las cuotas que faltan en la etapa operativa.

Como se puede ver si se hacen las mejoras al RPI o al PPD, estos sistemas de pago tendrán la tendencia a parecerse mucho y podrán ser eficientes en el financiamiento de las inversiones en la infraestructura.

Referencias

Bravo, S. (2023, 10 de marzo). Propuesta de mejoramiento de la bancabilidad de los contratos de concesión basados en pagos por disponibilidad para ProInversion (Informe de consultoría para ProInversion).

Contraloría General de la República del Perú. (2024). Informe de Hito de Control N° 23963-2024-CG/APP-SCC.

Ferrovial. (2024, 5 de diciembre). Ferrovial logra su mayor contrato de construcción en el Reino Unido con un proyecto de alta velocidad.

HM Treasury. (2012). A new approach to public private partnerships.

International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID). ENAGÁS S.A. (España) and ENAGÁS Internacional S.L.U. (España) v. Republic of Peru (ICSID Case No. ARB/18/26).

Ministerio de Energía y Minas del Perú. (2017). Ficha del Administrador de la Concesión del Gasoducto Sur Peruano. OSINERGMIN.

National Audit Office. (2009). Performance of PFI Construction. National Audit Office.

National Audit Office. (2011). Lessons from PFI and other projects. National Audit Office.