Los desafíos de la política fiscal*

Por: Pedro M. Llanos Paredes+

Las proyecciones de crecimiento de EEUU y China vienen siendo revisadas a la baja debido a sus crecientes tensiones geopolíticas y comerciales. Esta situación genera una expectativa de menor demanda de metales básicos que impacta negativamente las perspectivas de crecimiento de economías pequeñas y abiertas como la peruana: el bajo nivel de diversificación de nuestra canasta exportadora nos hace particularmente vulnerables a variaciones abruptas en los precios de productos como el cobre, el oro, etc.

Esto coloca al Perú en un dilema fiscal: por un lado, dado que el precio de los commodities difícilmente regresará a los niveles que estuvo durante el superciclo de precios (2003-2013), el gobierno debería impulsar la demanda interna a través del gasto público. Por otro, la ausencia de un sistema tributario progresivo y que recaude una mayor proporción del PBI reduce el margen de maniobra (i.e., el espacio fiscal) con el que cuenta la administración para implementar dicho impulso. Las implicancias de este dilema pueden apreciarse con claridad en la Ley de Presupuesto 2020, donde un MEF enfocado en cumplir con la regla de mantener el déficit fiscal por debajo del 3% del PBI propone un crecimiento de la inversión pública bastante tímido si lo comparamos con los incrementos que hubo durante la gestión de la exministra Claudia Cooper.

 Gráfico 1. Gasto de capital del gobierno general presupuestado, 2015- 2020

(Var. porcentual)

Fuentes: Proyecto de Ley de Presupuesto Público, BCRP.

Si seguimos analizando la Ley de Presupuesto 2020 podemos ver que, en términos de composición, la gestión de Martin Vizcarra persiste en asignar una mayor proporción del presupuesto a los gobiernos locales y regionales, enfatizando a la vez el gasto en salud, educación y previsión social. Esto sugiere que aun cuando ya se tienen identificadas las brechas y sectores a priorizar, la principal barrera para incrementar la calidad de vida de la población sigue siendo la del tamaño del Estado y del presupuesto.

Gráfico 2. Distribución del presupuesto público según funciones, 2019- 2020
(Millones de S/ y var. porcentual)

Fuente: Proyecto de Ley de Presupuesto Público. Las funciones incluidas representan más del 80% del presupuesto.

Si bien las autoridades son conscientes de esta situación, pareciera que confían en una recuperación automática de la presión tributaria y el crecimiento económico por efecto de mejores vientos en los mercados mundiales. Y mientras algunos le prenden velitas al precio del cobre, parlamentarios y otros funcionarios han desestimado propuestas como elevar el impuesto a la renta a las personas naturales a niveles similares a los de otros países de ingreso medio, o la racionalización de las múltiples exoneraciones y beneficios tributarios que aplican a sectores como finanzas, educación, minería y agroindustria.

Los chivos expiatorios que se usan desde hace años para no discutir la recaudación y presión tributaria del país son los de la calidad del gasto y la capacidad ejecutora del Estado. Un análisis de indicadores de gestión presupuestal por nivel de gobierno muestra que éstos venían mejorando sostenidamente del 2008 al 2015; año en el que el gobierno de PPK decidió que era una buena idea cambiar la plataforma para la programación de la inversión pública – del SNIP al Invierte.pe – justo luego de las elecciones para gobiernos subnacionales. Evidentemente la conjunción de estos cambios abruptos atentó contra la continuidad de la gestión de la inversión del 2017 en adelante.

Gráfico 3. Ejecución de inversión pública sobre el presupuesto (PIM) según nivel de gobierno, 2006-2018
(Porcentaje)

Fuente: MEF.

Existen muchos fenómenos que pueden impactar en la desigual distribución de capacidades entre niveles del gobierno: el centralismo en el poder de decisión (las inversiones siguen siendo aprobadas por el MEF), la limitada capacidad de los gobiernos subnacionales de asignar gasto corriente a la contratación de personal capacitado, etc. Sin embargo, también es claro que el Perú está pagando los costos de no tener un servicio civil que actúe como columna vertebral de la maquinaria estatal. Esto hace a la gestión pública altamente dependiente de esquemas de consultoría y asociación con el sector privado (APP, OxI, etc.) y no permite una acumulación de habilidades y capital humano en el Estado.

En conclusión, el Perú parece seguir postergando el resolver dos problemas fundamentales: por un lado, el de su excesiva dependencia de los commodities para crecer y financiar el gasto público y, por otro, el de la construcción de un Estado moderno y eficiente con funcionarios públicos de carrera que le den estabilidad y predictibilidad a la gestión pública independientemente de las inclinaciones y colores de los gobiernos de turno. Mientras no se proponga la búsqueda activa de motores de crecimiento alternativos a la minería y la agroindustria y una reforma tributaria que permita pagar por un mejor Estado, seguiremos enfrentando la desaceleración económica con tan solamente optimismo y fe en la recuperación del precio del cobre.

*Versión resumida de la NIA 27-2019: Presupuesto 2020: entre la inercia y la descentralización. Disponible en https://propuestaciudadana.org.pe/wp-content/uploads/2019/10/NIA-27-2019-Presupuesto-2020.pdf

+Especialista en política fiscal, industrias extractivas y políticas de promoción del sector privado.