Gestión de Riesgo de Desastres: el Rol Clave de las Fuerzas Armadas

Con frecuencia he notado al respecto un gran desconocimiento, pero también, cuando se tiene cierto conocimiento por cultura general y por interés en las noticias internacionales, una gran dificultad en entenderlo plenamente. Existe a menudo algo que podría considerarse como una forma de “resistencia mental”. Eso puede llevar a gruesos errores de enfoque, con consecuencias que pueden ser graves.

Sin ser exhaustivos, es necesario recordar que hay aspectos de la gestión de riesgo de desastres que en la práctica son imposibles de manejar bien sin las Fuerzas Armadas.

Los que pasamos de los 50 años podemos recordar que los primeros en llegar trayendo ayuda en varias zonas del Callejón de Huaylas cuando se produjo el terrible sismo del 31 de mayo de 1970, fueron miembros de las Fuerzas Armadas. Es una buena ilustración. 

Sería bueno recordar lo que puede suceder cuando no se asocia suficientemente temprano a las Fuerzas Armadas en la respuesta a “desastres naturales” de gran magnitud, e incluso de magnitud algo menor:

. un caso muy célebre fue el huracán Katrina en los EE.UU. en 2005; la situación de caos y caída en el desorden a la que se llegó, ante la impotencia de la Policía, solo pudo ser resuelta cuando el Gobierno de dicho país hizo intervenir con mayor fuerza a las Fuerzas Armadas, más específicamente la Guardia Nacional, que llegó a desplegar 58 mil hombres y cuya actuación fue especialmente reconocida después; la importancia de asociar más a las Fuerzas Armadas en la “planificación de la respuesta” fue una de las mayores lecciones aprendidas de la catástrofe, como lo reconoció el mismo Presidente G.W.Bush 

. en Chile, luego del terremoto y tsunami del 2010 hubo numerosas críticas al Gobierno por no haber llamado suficientemente pronto a las Fuerzas Armadas a las zonas cercanas del epicentro, pues se produjeron saqueos e incidentes que se hubieran podido evitar o controlar más rápidamente.

A la inversa, cuando se produjo el gigantesco sismo con tsunami del 26 de diciembre de 2004 en el Océano Índico, que golpeó de manera especialmente catastrófica a la provincia indonesia de Aceh, en el norte de Sumatra, se vio a las Fuerzas Armadas nacionales, que ya se encontraban presentes en razón del conflicto separatista que entonces aquejaba a dicha provincia, jugar un rol de respuesta a la catástrofe y de ayuda inmediata que fue muy apreciado y revirtió en gran parte una imagen sobre todo represora. El liderazgo personal del Presidente Susilo Bambang Yudhoyono, un General en retiro, y del vice-presidente Yusuf Kalla en este giro tuvieron un rol clave. Al punto de que ello contribuyó a facilitar el sub-siguiente proceso de paz que puso fin a dicho conflicto. Cabe además anotar que en mayo 2009, es decir en apenas más de 4 años de existencia, el ente de reconstrucción, el BRR, que además tuvo que enfrentar a otro gran sismo 3 meses después en la zona cercana de Nias, pudo cerrar sus operaciones con éxito, y es un ejemplo de coordinación  de esfuerzos nacionales, privados, y de la cooperación multilateral y bilateral, que merece estudiarse.

Recordarán tal vez que en el post de abril 2013 sobre el riesgo empresarial y los “desastres naturales” mencionaba la importancia de los planes de continuidad de negocios (que no se limitan a situaciones de desastres) para hacerles frente. En el caso del Estado es mejor hablar de continuidad operativa (algunos dicen: administrativa), pues la primera expresión corresponde a actividades empresariales. Conviene recordar que la Ley 29664 del 2011 que crea el SINAGERD, menciona la importancia clave de la reanudación de los servicios básicos (agua, electricidad, telecomunicaciones…) en caso de desastre, lo que también es una referencia a la continuidad operativa.

Es necesaria, en la práctica una condición previa, una buena gestión de la continuidad operativa para que las entidades del Estado así como aquellas que brindan servicios básicos puedan seguir operando y “hacer lo que tienen que hacer” en la fase de respuesta inmediata a un desastre (y más tarde en las fases de rehabilitación y reconstrucción). Algunos utilizan la expresión “planes de contingencia” pero esta es excesivamente simplificadora para la complejidad real del tema.

Pues bien, en la práctica, en caso de desastres de gran magnitud, se puede tener los mejores planes, pero estos pueden volverse muy difíciles de implementar, hasta la imposibilidad material, sin el concurso inmediato y masivo de las Fuerzas Armadas. Sencillamente porque rápidamente el caos y la disrupción del orden público son tales, que la Policía ve sus capacidades ampliamente rebasadas, y eso puede durar varios días, incluyendo a bandas delincuenciales que se apoderan de zonas enteras. Traten de imaginarse al personal de emergencia de entidades públicas y de empresas de servicios básicos tratando de cumplir con sus misiones en esas condiciones de alto peligro para su seguridad. Sin coordinaciones ya bien establecidas con las Fuerzas Armadas, sería iluso pensar que es posible trabajar en condiciones razonablemente seguras, sobre todo en ciudades grandes, más difíciles de controlar. Y lo mismo le puede pasar a las empresas privadas en general: sin el control de la situación de seguridad por las FF.AA., sus planes de continuidad de negocios pueden quedar inoperativos por un buen tiempo.

En realidad, prepararse para un sismo de gran magnitud en zonas densamente pobladas debería ser visto como la preparación para una guerra. Y más aún en países con serias deficiencias institucionales y estándares constructivos reales poco convincentes.

Para ello no basta una afirmación en un texto de ley, ello se manifiesta a través de diferentes documentos más detallados y prácticas.

Muchos países tienen una doctrina clara, aun cuando ésta pueda conocer algunas evoluciones a la luz de la experiencia. Sencillamente porque parten de unas realidades muy concretas:

- Las Fuerzas Armadas son las más entrenadas para operar en situaciones de caos continuo, sin parar (las 24 horas del día, los 7 días de la semana) como son los primeros días de un gran desastre, que en eso se asemejan mucho a un frente de batalla; además la destrucción luego de una gran catástrofe es muy cercana a la de un bombardeo masivo, que puede renovarse (en caso de grandes réplicas)

- Son las que más aptitudes  tienen para reaccionar rápido y adaptarse, por ese mismo entrenamiento

- En general disponen de equipos indispensables, como helicópteros y aviones de transporte, así como de embarcaciones de mayores dimensiones que pueden acceder por mar (o río, según los casos).

Como casos de reconocimiento expreso y práctico de este rol, podría citar ala India y a Bangladesh, que son a menudo azotados por lluvias torrenciales y grandes inundaciones. También podría citar, para mencionar a países desarrollados, a Canadá, que tiene una clara doctrina a pesar de tener Fuerzas Armadas relativamente pequeñas, adaptada justamente a este hecho y a la inmensidad de su territorio. Y también Australia, que dispone del ACMC (Australian Civil-Military Centre), que justamente está encargado de desarrollar el campo de la cooperación civil-militar en diferentes temas, como las misiones de mantenimiento de la paz en el exterior (donde Australia es muy activa), y la gestión del riesgo de desastres.

Y también está el caso francés, con el rol de la Gendarmería Nacional, que es una fuerza militarizada que depende a la vez del Ministerio de Defensa y del Ministerio del Interior, permite un fuerte control del territorio, y que es un actor clave en el “dispositivo ORSEC“, que se activa principalmente en caso de desastres (también para grandes accidentes). Es conocida en la escena internacional por el GIGN, grupo de acción de élite que ha efectuado rescates en condiciones extremas (secuestro de aviones, por ejemplo). El dispositivo francés, que incluye a autoridades representantes del Gobierno Central con poderes muy extensos, los “prefectos”, y a las “zonas de defensa y seguridad” que a la vez se articulan con las regiones militares, merecería ser mejor conocido acá, por tratarse también de un Estado unitario, con un proceso de descentralización, como el Perú. 

En muchos casos, el rol de las Fuerzas Armadas no se limita a la Respuesta. También están en la Preparación. E incluso en partes de la Rehabilitación (remoción de escombros, colocación de puentes Bailey, etc.). 

En nuestro país, se menciona, por supuesto, a las Fuerzas Armadas en la Ley 29664. Y en general sus miembros “la tienen muy clara” en cuanto al rol esencial que pueden jugar en la gestión de riesgo de desastres. El Presidente de la República lo menciona a menudo. El reforzamiento en curso de los medios navales con los buques multi-propósito que se construyen con asistencia técnica coreana forma parte de esta lógica. Pero no es el caso de la gran mayoría de los civiles, incluso los del sector público, salvo algunos interesados por las problemáticas de la defensa y seguridad nacional: en general sólo se dan cuenta cuando se produce un gran desastre. Esta realidad contrasta con la de numerosos países, donde la población ve a sus FF.AA. en ese rol con naturalidad.

La lógica de la articulación civil-militar en materia de gestión de riesgo de desastres debería ser mucho más institucionalizada en la práctica y más difundida entre la población, con una mejor planificación y preparación, en vez de tener que improvisar en el momento del desastre. Y es absolutamente indispensable, en un país sujeto a desastres naturales de gran magnitud, que las Fuerzas Armadas, que además deben asumir la Defensa y Seguridad Nacional con desafíos no sólo externos, pero también internos, dispongan de las capacidades operativas suficientes para ello, tanto en recursos humanos como materiales.