Mitigando los Riesgos de Sobrecostos en los Proyectos

En el post anterior explicábamos cómo los sobrecostos en los proyectos eran inevitables la mayor parte del tiempo y las razones que llevaban a ello. Pero por supuesto, tanto en el sector público como en el sector privado se trata de sacar las lecciones de experiencias anteriores para buscar limitar o mitigar el riesgo de incurrir en sobrecostos en el período de construcción o desarrollo de un proyecto. Daremos aquí unas cuántas ideas al respecto, aunque sea muy difícil ser exhaustivos.

 Dos precisiones preliminares:

. no adoptaré aquí el punto de vista de un jefe de compras o contrataciones o abastecimiento que tenga el objetivo de obtener los precios los más baratos posible; el objetivo es entender situaciones más complejas

. dejaré de lado aquellas situaciones donde de una manera u otra no se dio inicialmente y de manera intencional el verdadero costo de un proyecto, por razones de “timidez al pedir recursos” o por razones de tipo político. Frente a eso, a mi parecer, la mejor solución es siempre la transparencia, anunciar el costo real anticipado desde el inicio, con todas las etapas y obras anexas incluídas; es el mejor antídoto contra acusaciones de sobrecostos donde en realidad puede no haberlos. Y ya dije lo que pienso de las cotizaciones artificialmente bajas que resultan una gran mentira.

Lo que se olvida: en realidad las técnicas del Project Finance y las Asociaciones Público-Privadas (APP) ya son un mitigante intrínseco del riesgo de sobrecostos

 Al leer la actualidad, lo que digo acá puede sonar extraño, pero no lo es tanto. Históricamente, en realidad, los casos más grandes de sobrecostos, con costos finales de varias veces el costo anunciado se dan sobre todo en las obras públicas, sea por corrupción pura y simple, sea porque hubo sesgos subestimatorios flagrantes al comienzo para no tener que pedir demasiado presupuesto para iniciar la obra, o por falta de personal realmente calificado en la entidad pública a cargo.

 Con el Project Finance y en las APPs, que técnicamente son una variante del primero, pero que añade al actor público (lo digo para simplificar; hay obras de infraestructura que se hacen con puro Project Finance porque parecen suficientemente atractivas para que el Estado piense que no hará falta ningún compromiso de su parte), hay una serie de características que hacen que el riesgo de sobrecostos será intrínsecamente menor:

 . la parte privada trata de asegurarse de que la operación sea rentable, y los bancos e inversionistas que la financian quieren estar seguros de que sus préstamos van a ser reembolsados; eso lleva a que la cantidad de estudios que se hacen así como de validaciones por “expertos neutrales” sea enorme, mucho más de lo que se suele ver en la inversión pública, con una conjunción de capacidades técnicas mayores; entonces el riesgo de sobrecostos posteriores en general se reduce; es una de las razones, aunada a la posibilidad de  repartir en un tiempo más largo el gasto en presupuesto, y de estar más seguros de que el mantenimiento posterior de la obra se hará (en la obra pública, este a menudo se abandona, por negligencia burocrática, o porque es menos “popular” mantener que inaugurar, o como parte de recortes de gastos, siendo los EE.UU. uno de los peores países en la materia), por las que las APPs tienen tanto éxito, aunque en cuanto al costo total, puedan a menudo ser de todas maneras más caras, puesto que incorporan una rentabilidad que espera el inversionista, argumento usado de manera sistemática por los economistas o políticos de corte estatista para atacarlas; cuando la cosa es más compleja: hay veces en que el objetivo buscado con la obra se consigue mejor via obra pública y otras en que es mejor usar una APP o incluso lograr que se haga un “Project finance puro”; por ello se hacen complejos análisis para comparar las diferentes opciones; es más exacto decir que la APP no siempre es la mejor opción, que no es la panacea absoluta, como lo escribe la revista “The Economist”; a veces resulta que es mejor concesionar sólo la operación y mantenimiento, por ejemplo; (no es necesariamente un tema de “es lo uno o lo otro”; puede haber un mix); y a veces puede resultar que era irrealista hacerlo por APP, porque no se logró estimar bien ciertos riesgos al comienzo: fue por ejemplo el resultado de una auditoría post-mortem sobre un gran proyecto de modernización del Metro de Londres; se había subestimado el estado catastrófico de la infraestructura existente; o que un “puro Project finance” haya sido irrealista, como lo fue el Túnel bajo la Mancha (el hacerlo así se debió más a la obstinación política del gobierno británico de entonces de que no se usara una Libra de dinero público; era eso o vetaban el proyecto).

Pero ese aspecto intrínseco a menudo no basta, por lo que se buscan mitigantes adicionales

 Efectivamente, como ya vimos en el post anterior, el Project Finance y las APPs no son inmunes a los grandes sobrecostos, a pesar de las precauciones tomadas, que incluyen en general una reserva para sobrecostos, en un proyecto bien estructurado.

 A continuación algunos ejemplos de los principales mitigantes usados para reducir el riesgo de sobrecostos:

 . tratar de obtener que el contrato de construcción sea por un monto máximo fijo, dejando al constructor el riesgo de sobrecostos; y efectivamente, es una técnica muy usada y que suele dar buenos resultados; desgraciadamente, hay casos en que esa técnica no es posible o poco realista, siendo un caso típico los proyectos mineros y otros de tipo extractivo que suelen ser en zonas de acceso difícil, y donde el mal tiempo puede ser un gran factor de sobrecostos; también hay las operaciones donde se van haciendo las obras conforme se vaya alcanzando ciertos “hitos de demanda” (como en redes de telecomunicaciones; pero también se ha visto en puertos y aeropuertos); y aún cuando es posible, siempre pueden surgir conflictos de interpretación de las “cláusulas de fuerza mayor”

 . tratar de que el proyecto empiece realmente con el mayor nivel de detalle de estudios de ingeniería posible; numerosos estudios muestran que con ello el riesgo de sobrecostos posteriores disminuye, lo que es lógico, puesto que se reduce la incertidumbre, al haber identificado más factores potenciales de variación de costos. Cuando es así hay también más chances de obtener que el contrato de construcción sea por un precio fijo. El problema es que demasiadas veces el apuro político por sacar adelante un proyecto público, o por empezar las obras de una obra privada, una mina, por ejemplo, para no dejar pasar un momento favorable del ciclo de precios, o para ganarle la carrera a proyectos similares (se ha visto en la petroquímica), hace empezar un proyecto con estudios de ingeniería muy preliminares, y después vienen los problemas; ciertos banqueros con experiencia recordarán proyectos industriales en los que el costo había sido muy subestimado y llegar a terminarlos dio lugar a discusiones épicas con los accionistas (en Asia del Sur-este hubo un conocido caso de “side-streaming” por una gran empresa maderera metida en un mega-proyecto petroquímico). En las APP, las ansias por sacar rápido los proyectos llevan frecuentemente a dejar de lado esa buena práctica, que .sin embargo, puede ayudar mucho a atraer a inversionistas más sólidos y a los bancos; por ello, la mala experiencia de muchos países ha llevado a los organismos internacionales a recomendar que se adopte incluso por vía regulatoria, que sea obligatorio hacerlo en las APPs antes de licitarlas, aunque tomen más tiempo al principio: algo más de paciencia al comienzo, pero después las cosas salen mucho mejor.

 . algo que los bancos muchas veces terminan pidiendo: que el proyecto no sea completamente “sin recurso contra los accionistas” (non-recourse), sino “con recurso parcial” (limited-recourse), con el objetivo de que asuman los costos adicionales o la mayor parte de ellos; hay diferentes maneras de hacerlo, obligarlos específicamente a cubrir directamente los cost overruns que excedan un cierto nivel, o todas las necesidades de flujo de caja adicionales hasta una cierta fecha que será considerada como la verdadera “finalización” de la construcción o del desarrollo de proyecto (por lo que a veces se distingue la financial completion de la physical completion); la expresión más usada para ese tipo de convenios es “Sponsors o Shareholders Support Agreement); si uno de los sponsors es además el constructor, se le exigirá garantías adicionales, igual si es uno de los proveedores de materia prima o insumos clave, o el mayor “off-taker” (o comprador de la producción o del servicio). A decir verdad, cuando se trata de una APP, lo ideal es que se logre que los bancos lo pidan a los accionistas, en vez de que le pidan más cosas al Estado; pero no siempre es posible, porque muchas veces el factor de sobrecosto o de atraso va a ser el mismo Estado, con aspectos que están fuera del alcance del concesionario. Pero en los proyectos puramente privados, es más fácil, salvo que se esté en una fase del ciclo y de abundancia de liquidez en la que los bancos se vuelven menos exigentes (a menudo para lamentarlo después). Y lo vuelvo a repetir: los “Sponsors” deben ser sólidos.

 . para evitar el riesgo de esas licitaciones donde uno o dos de los participantes “cotizan demasiado bajo”, y este es un tema que es más conocido en las APPs bajo la expresión “ofertas temerarias”, porque las que las hacen están apostando a adendas futuras para obtener lo que realmente quieren, y luego aumenta el riesgo de sobrecostos ligados a la corrupción: hay una técnica que escuché una vez de un gran experto en la materia que ha trabajado para el Banco Mundial: en esos casos se identifica esas ofertas que están muy por debajo de las otras, y se las hace revisar al detalle en emergencia por una comisión independiente; si las sospechas se confirman, ese postor o esos postores quedan descalificados y automáticamente se declara ganador al siguiente. Creo que deberíamos tener algo así, sería un aspecto adicional para atraer a mejores jugadores internacionales, pues por ahora, como país, hemos ahuyentado a muchos, también hay los que intentaron, vieron y no volvieron. De paso, me pregunto si no debería hacerse algo así en los proyectos puramente públicos también: ¿cuántas veces lo que se pensaba iba a ser barato termina saliendo carísimo, sin contar los tremendos líos que suelen acompañar esas situaciones, al haber ganado postores en realidad poco calificados?

 . y para el sector público, definitivamente, una lucha decidida contra la corrupción, “con dientes”, para que el entrar en arreglos para sobrevalorar obras se vuelva muy peligroso para quienes lo hagan; no basta con el control concurrente de órganos de control, que pueden estar faltos de recursos humanos y/o técnicos; aquí, el sector privado no puede ver esto como solo un tema del sector público, pues es obvio que se necesita corruptores para llegar a ello; no en vano el Presidente de ProEtica en el Perú ha llamado desde hace tiempo a que las empresas diseñen verdaderos planes anti-corrupción; existe incluso una ISO reciente la 37001:2016, fijando estándares mínimos para luchar internamente contra la práctica de los sobornos. Aprovecho para mencionar que el 5 de Octubre hay una conferencia al respecto organizada por la Asociación Peruana de Finanzas. Y también para recordar que hay empresas que no aceptan entrar en el “juego de los sobornos” y que prefieren perder una licitación antes que entrar en esos juegos; no necesitan de ninguna ISO para ello, cuestión de cultura corporativa, simple y llanamente: conozco el caso de una empresa extranjera que está pensando seriamente en retirarse del mercado, a pesar de su “ventaja técnica de nicho” ya se hartó de tener que competir en condiciones en que visiblemente otros parecen “jugar sucio”. Hablando de eso, ¿es buena idea dejar más autonomía a los comités de las entidades, reduciendo el rol del Tribunal del OSCE? Me pregunto si la lógica no debería ser un poco como la que siguió la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (unos califican, otros no, en función de sus antecedentes; aunque reconozco que no es simple, porque eso puede variar en el tiempo; basta un cambio de administración para destruir buenos antecedentes).

Conclusión:

 Espero haber logrado, como con el anterior, dar una visión panorámica clara de este tema bastante complejo, y al mismo tiempo haber logrado que se piense en estos temas de manera técnica y no en base a prejuicios o sesgos, o a la actualidad del momento, que, salvo contadas excepciones, siempre hace perder de vista la perspectiva global.