Riesgos Fiscales Derivados de las Empresas Públicas – Ejemplos recientes

En varias ocasiones he tenido la oportunidad de hablar del tema de los riesgos fiscales.

En resumen, éstos son los riesgos de desviaciones en los indicadores macro fiscales (déficit del presupuesto, deuda pública) respecto de las proyecciones que se hicieron.

Pueden deberse a diferentes factores, algunos macroeconómicos (como una devaluación), otros por la materialización de riesgos más específicos, como los desastres o un sistema público de pensiones desfinanciado. Muchos ya lo saben, pero una de las mayores fuentes de generación de riesgos fiscales son las empresas públicas.

El Perú es un excelente ejemplo de ello, aunque en realidad eso sucede prácticamente en todos los países, como lo han demostrado tantas crisis de las cuentas públicas. Un ejemplo caricatural fueron las empresas públicas en mal estado financiero que dejó el gobierno del 1985-1990, con pérdidas enormes para el erario público, y que contribuyeron no poco a la famosa hiperinflación de entonces.

La actualidad de los últimos meses nos ha dejado dos buenos ejemplos de cómo se materializan estos riesgos, de dos maneras diferentes, porque les va mal o porque tal vez “demasiado bien”.

El ejemplo del “primer tipo” ha sido Petroperú. No entraré en juicios o en opiniones de tipo ideológico, se ha escuchado todo tipo de opiniones, pero se podría decir que el Ministro Arista ha resumido muy bien factores decisivos: la crisis del Covid-19 que afectó sus flujos de caja de diversas maneras, los atrasos en las obras de la Refinería de Talara que fueron aumentando el costo del proyecto, y el terrible desmanejo durante el gobierno anterior que tuvo el mismo efecto destructor que un fuerte terremoto o ciclón prolongado; por supuesto, también hay problemas estructurales, pero no olvidemos que hasta hace pocos años, Petroperú había logrado colocar bonos en el mercado internacional a buen precio y tenía grado de inversión.

Lo que busco ilustrar, es cómo se puede materializar ese riesgo: por lo pronto ya vemos con la enumeración de arriba, que puede ser por shocks macroeconómicos, como los que generó esa gran pandemia global, sobrecostos generados por demoras en la ejecución de grandes proyectos (algo que sucede con muchas inversiones públicas), y la mala gestión, que puede llegar al desgobierno total, como se vio en el período mencionado.

Pero también se van notando otros factores que generan un riesgo fiscal adicional: el hecho para el Estado de tener que garantizar deuda de la empresa es uno de ellos (para sus líneas de capital de trabajo, sin las cuales no puede funcionar); las garantías de deuda de empresas públicas son en sí un factor de riesgo fiscal. Otro de ellos, potencial, es el riesgo operacional: que a la nueva refinería le tome más tiempo de lo esperado el empezar a ser rentable, por problemas técnicos inesperados; y ya se sabe que el gobierno anterior la llenó de gente en planilla que nada tenía que hacer ahí, y eso es riesgo operacional. Los sabotajes al Oleoducto también son un factor importante, puesto que afectan el flujo de caja de la empresa, y también obligan a la refinería a comprar más petróleo al exterior; y los sabotajes forman parte del riesgo operacional.

Las empresas públicas son más fácilmente víctima de sabotajes, porque lo que se busca es chantajear al Estado para obtener algo de él; basta ver las huelgas de empresas públicas en varios países desarrollados, muchas veces son acompañadas por actos de sabotaje.

El ejemplo reciente del “segundo tipo” ha sido el Banco de la Nación. Tal vez recuerden la polémica desatada de manera injusta contra el Consejo Fiscal por haber dicho la verdad: que no era normal adelantar el pago de utilidades del banco al Estado, que eso era como hacer “contabilidad creativa”, para esconder un déficit presupuestal mayor. Y efectivamente, las empresas públicas que tienen resultados positivos, sólo distribuyen utilidades luego de haber publicado sus estados financieros auditados y de haberlo decidido en asamblea general de accionistas, eso es lo correcto.

Adelantar el pago de las utilidades no sólo es anormal porque se está usando a la empresa pública para “tapar huecos” en el presupuesto, lo cual le genera un riesgo reputacional al Estado, y pone en alerta a las calificadoras internacionales de riesgo país.

Eso le puede generar igualmente a dicha empresa pública varios problemas:

-afectar su flujo de caja obligándola a tomar deuda de corto plazo, por ejemplo, y entonces a pagar intereses que nunca debió pagar (riesgo financiero)

- si se convierte en una costumbre, puede afectar su liquidez de manera estructural exponiéndola aún más al riesgo de fluctuaciones en la tasa de interés (riesgo financiero también)

-afectar la reputación de su gobernanza, al ser usada como una suerte de “caja chica”; eso puede generar una cierta pérdida de confianza en la institución (riesgo reputacional), aunque el efecto financiero sólo sea temporal

 Espero haber sido suficientemente ilustrativo con estos dos ejemplos. Las empresas públicas siempre representan un riesgo potencial para el erario público, y también lo pueden ser para sus acreedores (riesgo crediticio), aún cuando estén bien manejadas, porque nunca se sabe qué shock inesperado las puede afectar. Por eso es tan grave manejarlas mal y “manosearlas”. Hay maneras de reducir esos riesgos, pero eso lo veremos en otro post.