Facilitación del comercio y competencias segmentadas

Hace algunos años invité al profesor uruguayo Pablo Labandera a que escribiera un artículo, de corte académico, en un blog de una conocida universidad local. El tema elegido giraba en torno a la “Facilitación del Comercio” (http://ius360.com/author/pablolabandera/) y su elección se debió al creciente interés que suscitaba, en esos momentos, las negociaciones del Acuerdo de Facilitación del Comercio (AFC) en el seno de la OMC.

Lo primero que caímos en cuenta fue que no existía una definición única ni exacta del concepto “Facilitación del Comercio”, situación ante la cual el profesor Labandera ensayó una definición propia en base a la cual este término podría entenderse “como símil de simplificación de los procedimientos aduaneros en frontera; esto es, como la simplificación, racionalización y eliminación de procedimientos y controles aduaneros innecesarios, que incrementan de manera artificial los costos asociados a las operaciones de comercio internacional, en desmedro del sector privado.”

Me pareció genial este acercamiento al tema, el cual iba de la mano con la noción, que sobre el mismo término, y a referencia del profesor Labandera, acuñaba el Banco Mundial al entender por “Facilitación del Comercio” aquellas “medidas que se corresponden con los esfuerzos por simplificar la logística del movimiento de mercancías a través de los puertos y aeropuertos y promover la eficiencia en el movimiento de la documentación asociada con el comercio internacional.”

Estas nociones posteriormente se vieron confirmadas, complementadas y reforzadas por lo señalado por la OMC en el preámbulo del AFC en el sentido que el objetivo de dicho acuerdo es “aclarar y mejorar aspectos pertinentes a los artículos V, VIII y X del GATT de 1994 con miras a agilizar aún más el movimiento, el levante y el despacho de las mercancías, incluidas las mercancías en tránsito”.

Entonces, y a tenor de lo antes señalado, quedaría claro que el acto de “facilitar el comercio” pasaría necesariamente por simplificar (hacer más sencillo) y agilizar (hacer más rápido) el movimiento transfronterizo de flujos comerciales, lo cual tiene en consideración no sólo la gestión del control sobre la mercancía y operadores sino también el trámite documentario respectivo.

Menuda responsabilidad no sólo para nuestras autoridades (como supervisores del sistema) sino también para el sector privado (como usuario / beneficiario del sistema).

A propósito de los alcances del término “Facilitación del Comercio” y del nivel de involucramiento que, sobre el particular, le toca tanto al sector público como al privado, resultan interesantes los resultados del reciente reporte elaborado por el Instituto de Facilitación del Comercio (IFCOM) en relación con la implementación del artículo 1 del AFC (publicación y disponibilidad de la información).

Conforme señala IFCOM, un factor importante para lograr que la Facilitación del Comercio no sólo resulte eficiente sino que, verdaderamente, esté más al alcance de todos es contar con políticas públicas orientadas hacia la transparencia y difusión de la normativa que impacta en las operaciones de comercio exterior; ello, a fin de generar predictibilidad, seguridad jurídica y una significativa reducción de costos en estas operaciones.

Sobre esta base, no sólo bastará que el sector público genere las condiciones (por ejemplo, portales web de fácil acceso con información completa y permanentemente actualizada; es decir, confiable), sino también que el sector privado se encuentre debidamente capacitado para obtener, de una manera eficiente, información relevante para sus actividades, así como para interpretarla y aplicarla adecuadamente.

No obstante, no sólo hacen falta “páginas web amigables” sino, y esto es muy importante, que la sustancia, los temas de fondo regulados por los procedimientos operativos publicados a través de los portales web se encuentren alineados no sólo con los objetivos de normas nacionales de mayor jerarquía sino también con los objetivos de los convenios internacionales suscritos por nuestro país.

Lo indicado me trae a colación un evento llevado a cabo hace unos años en la ciudad colombiana de Barranquilla, en el que tuve la oportunidad de desarrollar una ponencia sobre la multilaterización del comercio a nivel de la OMC, los acuerdos comerciales internacionales y el nivel de implementación y cumplimiento del Perú en torno a lo pactado en dichos acuerdos.

En dicha oportunidad hice referencia a la película “el enemigo oculto” (en la que participó la recordada Farrah Fawcett) para referirme a determinados aspectos que normalmente pasan desapercibidos en lo que se refiere a la implementación y cumplimiento de los acuerdos internacionales y que se encuentran relacionados con aquellas normas de procedimiento aprobadas mediante resoluciones expedidas por las propias autoridades supervisoras / reguladoras de las operaciones de comercio exterior; esto es, normas de jerarquía inferior a las leyes y sus reglamentos.

Son precisamente estas normas de procedimiento aquellas que tanto el sector público como el privado aplican en su día a día y que, según su orientación, podrían efectivamente agilizar flujos comerciales y reducir costos operativos en el comercio exterior o, por el contrario, ralentizar procesos e incrementar “de manera artificial”, como señala el profesor Labandera, los costos asociados a estas operaciones.

Muchas veces, y esto se aprecia en la práctica, los alcances de estos procedimientos e, incluso, de actuaciones específicas de las entidades y/o de actos administrativos concretos responden a la intención de los funcionarios competentes de evitar que los malos operadores hagan trampa (obviando, dichas normas operativas, a los buenos operadores) o, quizás, a razones alojadas en prácticas que dichos funcionarios (de buena fe y hasta de modo inconsciente) podrían arrastrar y que, eventualmente, pudiesen haber sido recomendadas o, incluso, positivas en el pasado (con otros estándares y ciertamente otra realidad comercial), pero que ya no lo son más.

En un interesante artículo denominado “la dictadura de los mandos medios” (wvw.nacion.com/ln_ee/2008/marzo/23/opinion1468845.html), el profesor costarricense Rubén Hernandez Valle nos comenta que, a veces, en el caso de funcionarios con una larga carrera administrativa y que son considerados verdaderos expertos en sus respectivas áreas de desempeño “se confunde conocimiento, la mayoría de veces empírico sobre una realidad pasada, con el conocimiento actualizado y las habilidades necesarias para enfrentar nuevos retos”.

En base a estas reflexiones el profesor Hernandez concluye que la realidad, cambiante por esencia, “obliga a que todas las funciones del Estado tengan necesariamente que adaptarse a los nuevos retos. Ello implica que los procedimientos, mecanismos e inclusive los fines que persigue la institución deban revisarse periódicamente y adaptarse a la nueva realidad.”

¿Nos sentimos, quizás, identificados con lo señalado por el profesor Hernandez? Puede ser que en algo sí y en algo no.

Lo importante, en todo caso, es procurar alejarnos de una pasmosa inercia y anquilosamiento. Por ello, el objetivo debería ser orientar los procedimientos operativos hacia los fines y objetivos que éstos deberían positivamente impulsar y cumplir.

Para ello, y si hablamos de Facilitación del Comercio, deberíamos asegurarnos que dicho concepto sea interiorizado por todos los funcionarios de las entidades vinculadas con las operaciones de comercio exterior. Cada uno en su respectivo ámbito y nivel de competencia, sea que estén encargados de desarrollo de normativa, de interpretarla o de aplicarla.

Estos procesos de gestión interna en el seno de cada entidad podrían ser vistos como una suerte de “cadena logística” de labores segmentadas pero interconectadas entre sí en donde cada eslabón aporta su respectiva cuota en función a su específica competencia.

Dicha “cuota efectiva de aporte” debería servir como importante insumo para las respectivas calificaciones en cuanto al desempeño individual y colectivo, no siendo en absoluto necesario ser un “mega experto” en materias de facilitación del comercio. Sólo bastaría con tener claridad en cuanto a objetivos y a la forma de cómo lograr que, razonablemente, el aporte personal sume a los mismos.

A estos fines, la capacitación permanente, así como la instauración y divulgación de una cultura institucional sólida hacia el interior de la entidad resultarían más que necesarios.

Sobre esta base, y en momentos en los que se busca un sano equilibrio entre la facilitación del comercio y las acciones de control, tanto en lo que respecta a los procedimientos como a las actuaciones de la autoridad, no se justificarían prácticas en base a las cuales la mayor parte de esfuerzos y esmeros puedan estar orientados (o principalmente orientados) hacia fines recaudatorios y sancionatorios.

Para que la Facilitación del Comercio cumpla a cabalidad su rol de principio rector de las operaciones de comercio exterior, tal como de manera expresa dispone el artículo 4 de la Ley General de Aduanas, se requiere que tanto la generación de procedimientos operativos como la adecuada aplicación de los mismos partan de un análisis y comprensión cabal, por parte de cada funcionario en su esfera de competencia, de los negocios de comercio internacional objeto de regulación propendiendo a su concreción de manera fluida pero, claro, sin menoscabo de las acciones de control que correspondan ser adoptadas en función a una adecuada gestión del riesgo.