Estímulos que condicionan conductas

El conductismo (desde la versión clásica de Pavlov y Thorndike hasta los conceptos más desarrollados de Watson y Skinner) postula que los estímulos condicionan la conducta del individuo, considerando como estímulos positivos aquellos que generan la materialización de una conducta efectiva exteriorizada en la realidad.

Hace unos meses fue aprobado el Decreto Supremo No. 418-2019-EF, con su respectiva modificatoria,mediante el cual se aprobó la nueva Tabla de Infracciones y Sanciones Aduaneras en base a la cual la Autoridad Aduanera estableció un mecanismo por el cual el actor del comercio exterior podría optar por reducir la multa aplicable si es que subsana la conducta infractoria y paga la multa con la reducción aplicable antes de recibir, por parte de la Autoridad Aduanera, la notificación de la imputación de la conducta infractoriacorrespondiente. Esto, bajo un esquema de “todo o nada”, es decir, o me resulta de aplicación el 100%del descuento o no me resulta aplicable nada.

La Autoridad Aduanera ha manifestado en diferentes oportunidades que el sistema antes descrito supone la instauración de un mecanismo de generación de “premios” que tiene por finalidad modificar la conducta de los actores del comercio exterior orientándola hacia el debido cumplimiento de sus obligaciones y, de esta manera, ser “premiados” por la subsanación voluntaria de sus conductas infractorias.

En función a lo antes mencionado, nos quedan serias dudas en relación a si el mecanismo descrito constituye un “premio” o sólo la aplicación de un “castigo menor”.

En efecto, el hecho que la aplicación del supuesto “premio” implique la no eliminación de la condición de infractor, la obligación de pago del porcentaje de la multa no reducida y la eventual posibilidad de aumentar el nivel individual de riesgo debido a la verificación de la conducta infractoria, nos harían mantener, por lo menos, dudas bastante fundadas a si estamos realmente ante un “premio”.

Para un entendimiento más cabal del tema, no deberíamos limitar el análisis a la aplicación de la “multa reducida” sino, más bien, dar un paso más atrás a efectos de analizar aquella conducta que habría configurado la infracción que suscitó la aplicación de la respectiva multa; es decir aquella conducta que, mediante el “estímulo del premio”, se pretendería modificar.

Así, si analizamos aquellas conductas generadoras de infracciones contempladas en la Ley General de Aduanas deberemos concluir que éstas suponen el no cumplimiento de obligaciones previa y debidamente establecidas en dicha ley. Si esto es así, tendríamos que los “estímulos” introducidos en la Tabla de Infracciones y Sanciones Aduaneras deberían tener por finalidad orientar la conducta de los actores del comercio exterior hacia el debido cumplimiento de dichas obligaciones.

En materia de gradualidad para la aplicación de multas evidenciamos la coexistencia de dos sistemas distintos al interior de la SUNAT. En primer lugar, tenemos el mecanismo de instauración de “premios” aplicado en materia aduanera considerando a la notificación de la imputación de la conducta infractoria como único momento de quiebre para la aplicación o no de la multa recudida; y, en segundo lugar, el mecanismo aplicado en materia tributaria mediante el cual se establecen diversosniveles de reducción de la multa bajo una lógica de menor o mayor avance respecto de la acción generadora de la cobranza; es decir, cuanto menor sea el esfuerzo de la Autoridad Tributaria para cobrar mayor será el descuento de la multa y cuanto mayor sea dicho esfuerzo menor será el descuento aplicable.

Ante ello, cabría preguntarse cuál de estos dos mecanismos consistiría un “estímulo mayor” para condicionar la conducta de los actores del comercio exterior en el sentido de propiciar un mayor cumplimiento de sus obligaciones.

Para responder a esta pregunta debemos tener en cuenta que la imputación de la infracción aduanera (como la de cualquier infracción en general) supone no sólo la alegación de la Autoridad Aduanera en dicho sentido sino, además, la confrontación de lo acontecido en la realidad con el supuesto de hechodescrito en el tipo infraccional correspondiente. Es decir, se requiere de un mínimo de actividad probatoria.

Para ello, además, resultará indispensable la debida interpretación de los alcances tanto de la norma que estipula la obligación supuestamente incumplida como de la norma que establece el supuesto infraccional aplicable. Con ello, se evidencia que no caben fórmulas de aplicación general sino que, necesariamente, nos encontraremos ante supuestos que deberán ser analizados caso por caso considerando los medios probatorios que puedan ser aportados.

Al respecto, consideramos que la aprobación de una Tabla de Infracciones y Sanciones Aduaneras no constituye “per se” un estímulo para generar el tránsito de una “conducta del incumplimiento” hacia una “conducta del cumplimiento”. En todo caso, creemos que la conducta se verá influenciada, sino condicionada, en base al nivel de asimilación que el actor del comercio exterior pueda tener respecto de la infracción imputada tras haber agotado, dentro de parámetros temporales y de actuación procedimental razonables, la necesaria confrontación de su conducta con el tipo infraccional y, en consecuencia convencerse que, efectivamente, la imputación de la Autoridad Aduanera se encuentra debidamente fundamentada.

Dicha asimilación implicaría la ponderación de argumentos legales y medios probatorios no sólo a nivel del procedimiento de fiscalización sino también a nivel del procedimiento contencioso administrativo. En ambos momentos la Autoridad Aduanera tendrá la oportunidad de desarrollar los argumentos que sustentan su posición orientada a la imposición y cobranza de multas y el particular tendrá, por su lado, la oportunidad de analizar dichos argumentos y confrontarlos contra los suyos propios, situación que le permitirá generar convicción en torno a una validación objetiva tanto de la acción u omisión a  su cargo como de la infracción imputada y la multa aplicable.

Creemos que no resulta razonable caer en el simplismo de considerar que ante el supuesto “estímulo” establecido en la Tabla de Infracciones y Sanciones Aduaneras los particulares, tras una revisión preventiva del caso, contarán necesariamente con la debida convicción en el sentido de considerar que, efectivamente, los hechos acontecidos encajan de manera clara e inequívoca en el supuesto tipificado como infracción en la Ley General de Aduanas, único supuesto habilitante para imponer multas que puedan ser luego objeto de reducción.

Si bien en algunos casos la conducta infractoriapodría resultar clara para el actor del comercio exterior, dicha situación de ningún modo podría generalizarse pues, como comentamos antes, una conclusión en tal sentido, necesariamente, deberá ser el resultado de la evaluación de diversos factores bajo un análisis caso por caso con los niveles de complejidad que cada situación en particular podría suponer.

En todo caso, consideramos que una verdadera motivación orientada hacia un cambio de conductas estaría más alineada con una debida difusión de los alcances de la normativa aduanera a fin que los actores del comercio exterior comprendan cabalmente sus obligaciones y, consecuentemente, puedan cumplirlas adecuadamente.

De manera complementaria, y bajo la óptica del proceso natural de análisis, asimilación y comprensión de la existencia de una “situación por subsanar”, creemos que un estímulo más realista para proceder con dicha subsanación es el contar con un mecanismo de gradualidad que, precisamente, acompañe dicho proceso natural instaurando diferentes niveles de porcentaje para la reducción de multas. Un sistema así concebido no sólo consideraría aquellas conductoras infractoriasclaramente percibidas por el actor del comercio exterior sino también aquellas que requieran de un proceso de análisis y maduración más profundo.

Ante ello, el establecer diversos niveles de porcentaje de reducción de multas en base al menor o mayor esfuerzo de la Autoridad Aduanera para cobrarlas asoma no sólo como lo más lógico y razonable sino, además, como un mayor y bastante más claro estímulo para propiciar un cambio de conductas.