Impuesto y equidad

Exministro de Economía y Finanzas

El Congreso evalúa crear un impuesto a las grandes fortunas apelando al llamado a la solidaridad que realizó recientemente el presidente Vizcarra en el contexto de la pandemia. Algunos proyectos de ley aspiran recaudar ingresos tributarios para financiar bonos universales, mientras que otras iniciativas reconocen que su móvil no es uno recaudatorio sino lograr una mayor justicia social. Se cita la receta del economista francés Piketty quien recomienda gravar el patrimonio de las personas con mayor riqueza como antídoto para reducir la desigualdad.

Aun cuando no pareciera el mejor momento para debatir este tipo de propuestas justo cuando el Gobierno encara una severa recesión, la experiencia muestra que este tipo de medidas tributarias no han logrado cumplir con el objetivo para el cual fueron creadas y que más bien el bajo nivel de progresividad del sistema tributario responde a otras consideraciones. Es importante lograr que el sistema tributario vigente funcione y mejorar la calidad del gasto antes de postular la creación de nuevos impuestos.

El Impuesto a la renta no es progresivo

Según el Banco Interamericano de Desarrollo, la adopción de impuestos directos y las transferencias monetarias en el Perú no han tenido un impacto significativo sobre la desigualdad de ingresos. Teóricamente, el impuesto a la Renta (IR) debiera ser el tributo llamado a ser el más progresivo. Sin embargo, el IR que aplica a las empresas tiene un nivel de incumplimiento del 50%, superior al que se registra en países como Chile (30%) o Colombia (35%). Por su parte, más del 80% de la población no tributa y la progresión en las escalas más altas del IR de personas naturales se pierde, pues, los ingresos de las personas de segmentos socioeconómicos más altos, no pasa por esa escala: pasa por renta de capital gravado a menor tasa (efectiva de 5%); alguna exonerada; se queda retenida como dividendo no distribuido (renta no realizada); como renta de fuente extranjera (oculta o no realizada mediante sociedades interpuestas); o simplemente puesta en cabeza de terceros (otras personas o empresas). Esta situación no se corregirá con la imposición de un tributo a la riqueza, activos o patrimonio de las personas adineradas como pretende el Congreso.

¿Cual ha sido la experiencia con impuestos al patrimonio?

Desde la década de los noventa el Perú ha tenido impuestos que gravan los activos o el patrimonio de las empresas (mas no al de las personas naturales cuyos ingresos están afectos al IR). Con el tiempo estos impuestos han entrado en desuso al ser considerados penalizadores de la actividad empresarial, habiendo provocado sendas acciones de amparo, especialmente en situaciones cuando se estaban gravando los activos de empresas que generaban pérdidas. En la actualidad persiste el impuesto temporal a los activos netos (ITAN), no por su capacidad recaudadora, sino porque desempeña un mecanismo controlador del IR, al brindar una medición indirecta de la renta.

La aplicación de un impuesto al patrimonio neto o a los activos de personas naturales es mucho más compleja de implementar ante las dificultades de valoración de muchos bienes e intangibles. Por ejemplo, cómo se gravaría la propiedad de una marca o patente, o cuán factible resultaría construir un padrón de propietarios de patrimonio invertido en valores financieros alrededor del mundo (y en el Perú se gravan todas las fuentes de renta, interna y global) o cómo sería la identificación de los beneficiarios finales que operan a través de vehículos financieros o en jurisdicciones de baja imposición tributaria. Mas allá de estas consideraciones, no hay lógica económica de gravar un patrimonio que está invertido y que genera ingresos que ya pagan impuestos.

El problema es la evasión y la elusión

Ante estas dificultades, diversos países desarrollados están priorizando la cooperación internacional en el marco de la iniciativa BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) de la OCDE. Esta busca intercambiar información en temas fiscales y financieros con otros países para incrementar la transparencia de las operaciones y reforzar la capacidad de acción de la administración tributaria ante esquemas de elusión. Según el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el alto grado de evasión y elusión de impuestos asciende a 7% del PBI y es uno de los más altos de la región. En ese sentido, el Gobierno ha adoptado medidas como la digitalización del sistema tributario y la adecuación del Código Tributario a las mejores prácticas de la OCDE que le permita el intercambio automático de información tributaria con jurisdicciones y realizar acciones de control más efectivas.

Hay espacio para mejorar la progresividad de nuestro sistema tributario pero la experiencia internacional también indica que el logro de una mayor equidad pasa más bien por mejorar la calidad del gasto. Por ejemplo, se siguen observando grandes diferencias en los indicadores de educación y salud entre hogares de distinta condición socioeconómica, situación que probablemente se exacerbe por la crisis que atravesamos. Con fines de lograr una mayor progresividad tributaria, se debiera revisar el funcionamiento del IR y las exoneraciones que tienen los impuestos indirectos, como el IGV, que es el tributo más regresivo.

La recuperación económica demandará el trabajo conjunto del Ejecutivo y del Congreso para lograr una sociedad más cohesionada y equitativa. Es clave tener un diagnóstico correcto de la problemática y plantear soluciones idóneas antes de aventurarse con recetas efectistas pero que han probado ser inefectivas.